2024年5月21日，辽宁省自然资源厅进一步加强对全省城镇开发边界管理工作的实施、指导和监督，印发《关于进一步做好城镇开发边界管理的通知》辽自然资发〔2024〕35号。
辽宁省自然资源厅
关于进一步做好城镇开发边界管理的通知
辽自然资发〔2024〕35号
各市自然资源局，沈抚示范区规划建设局：
为贯彻落实《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号，以下简称“193号文件”）要求，进一步加强对全省城镇开发边界管理工作的实施、指导和监督，现将有关事项通知如下：
一、严格落实城镇开发边界管控要求
（一）严守底线，不得突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数。要坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性，严格落实193号文件明确的规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数核算要求，以及城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护要求，确保城镇开发边界集中完整、规模适度、布局稳定，切实发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。
（二）严格规范城镇开发边界调整。城镇开发边界一经划定，原则上不得调整。在规划实施期内，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。在符合193号文件规定的前提下，可对城镇开发边界进行局部优化，允许结合国土空间规划编制和修改，局部优化城镇开发边界。城镇开发边界优化成果逐级向自然资源部汇交数据，经自然资源部检验合格后作为规划管理、用地用海等审批的依据。
（三）节约集约安排新增城镇建设用地。要结合市、县级国土空间规划编制、审批和实施，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，不得突破“十四五”“十五五”“十六五”分阶段总量控制和年度增量用地计划调控要求。个别地方确因重大生产力布局和经济社会发展等需要局部突破的，应在市域范围内实行规模统筹。支持存量建设用地复垦，鼓励探索存量发展、减量发展。
（四）规范实施各类城镇建设活动用途管制。集中连片建设的居住、教育、商业、工业、物流仓储等用地和各类园区原则上要在城镇开发边界内布局。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类新城新区、开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地或者兼容城镇居住功能的用地。允许在城镇开发边界外布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，涉及的新增城镇建设用地规模要在城镇开发边界内进行等量缩减。
二、有序实施城镇开发边界局部优化
（五）严格城镇开发边界局部优化审查报批。各级地方政府要严格落实国土空间规划管理主体责任，规范城镇开发边界局部优化工作程序。市、县级人民政府应根据规划管理事权，按照总体稳定、局部优化、依法依规、程序规范的原则，统一组织本辖区城镇开发边界局部优化工作，对申报材料的真实性、合法性负责。市、县自然资源局负责优化方案的编写，逐级汇交城镇开发边界管理数据更新成果，并上报省自然资源厅审查和自然资源部检验。各市自然资源局应加强对所辖县（市、区）城镇开发边界局部优化方案的初审和统筹。可结合地方实际，履行必要的论证、公示等程序。原则上，国土空间总体规划批准实施后，城镇开发边界局部优化以市为单位每半年申报一次，特殊情况可采取“一事一议”形式申请。（工作流程详见附件1）
（六）细化城镇开发边界局部优化情形要求。各地要结合国土空间规划编制、审批和实施，按照193号文件规定的六种情形和我省细化要求，申报城镇开发边界局部优化并提供相关举证材料。对于申请城镇建设用地超出城镇开发边界范围的，如面积不超过地块面积的5‰，且不超过100平方米，可视为属于在容差范围内符合城镇开发边界，但需纳入城镇开发边界总规模和扩展倍数进行统筹核算。（六种情形细化要求详见附件2）
（七）做好城镇开发边界局部优化方案审查。省自然资源厅负责组织对各市申报材料的政策符合性、方案合理性、材料规范性等进行省级审查。
1.政策符合性。重点审查是否符合193号文件规定的城镇开发边界局部优化六种情形。
2.方案合理性。重点审查是否突破城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数；是否符合“三区三线”划定要求；是否符合国土空间规划管控要求，并与详细规划相衔接。（合理性审查要点详见附件3）
3.材料规范性。重点审查申报材料是否齐全；城镇开发边界局部优化报告章节内容、表格和图件是否规范，是否图数一致；城镇开发边界局部优化数据库是否符合汇交要求。
优化方案应不涉及违法用地，不得产生新的土地管理问题。局部优化规模原则上每年不得超过县或市辖区城镇开发边界扩展规模的5％，已完成优化程序的调入（出）地块不得重复调整。
三、规范零星城镇建设用地审批管理
（八）明确零星城镇建设用地审批管理方式。除乡村建设用地、单独选址项目用地外，要结合国土空间规划编制、审批和实施，统筹布局城镇开发边界外有特定选址要求的零星城镇建设用地。要根据城镇开发边界外可零星布局的城镇建设用地空间准入清单，确定准入项目的功能和用地类型。根据国土空间规划、相关专项规划和拟建项目情况，综合确定零星城镇建设用地规模。在严格落实节约集约用地工作要求，严格执行国家发布的各类土地使用标准，充分论证选址合理性的前提下，可按城镇村分批次建设用地组卷报批。原则上，每年安排零星城镇建设用地规模应控制在年度新增城镇建设用地总规模的10%以内，以县（或市辖区）为单位进行核算调控，特殊情况可在市域内进行规模统筹。
（九）完善零星城镇建设用地空间准入清单。要遵循依法依规加强和规范城镇开发边界管理要求，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局以下类型有特定选址要求的零星城镇建设用地。
1.符合国家法律法规规定，可在城镇开发边界外布局的，有特殊选址要求的外事、宗教、监教、殡葬、安保、文物古迹和其他特殊用地。
2.符合国家和省级重大政策支持的，确需在城镇开发边界外选址布局的项目类型。包括但不仅限于“平急两用”公共基础设施项目用地、大规模设备更新和消费品以旧换新项目用地、冰雪产业等文体旅融合项目等用地。
3.符合产业发展特殊需要和设施邻避布局管理要求，确需在城镇开发边界外选址布局的项目类型。主要包括：
（1）需结合资源条件、交通条件、原材料产地、产品市场进行选址，无法纳入到城镇开发边界的工矿和仓储用地、零星产业等用地；
（2）设施布局有均衡性要求，因城镇建设需要联通的，无法全部纳入到城镇开发边界的区域交通附属设施用地、公用设施用地、商业服务业和旅游配套设施等用地；
（3）规划布局有邻避要求和环境要求，有负面影响的公用设施用地、交通用地，具有安全、环保等邻避要求的零星产业用地，以及需远离城镇集中建设区、有较高环境要求的公共管理与公共服务等用地。
（十）规范零星城镇建设用地规划管理。有特定选址要求的可在城镇开发边界外规划布局的零星城镇建设用地，原则上应尽量避让耕地，特别是集中连片优质耕地，不紧邻城镇开发边界布局。由市自然资源局统一组织编制近期零星城镇建设用地布局方案，制作零星城镇建设用地数据图层，履行选址合理性论证程序后，于每季度最后一个月报省自然资源厅审查入库，作为在城镇开发边界外布局零星城镇建设用地的选址合理性依据。对于确因经济社会发展等急需申请用地的，可随建设用地组卷报批同步开展单一项目的零星城镇建设用地选址论证。由项目所在地自然资源局组织对项目用地规模、结构、布局的合理性进行论证，出具选址合理性说明，纳入用地审批的组卷材料上报。符合相关行业专项规划且通过国土空间规划“一张图”核对的相关证明材料，可作为选址合理性依据。用地批准后应及时将城镇开发边界外零星城镇建设用地数据图层纳入城镇开发边界局部优化数据库，汇交至国土空间规划“一张图”，并完善城镇开发边界外其他类型详细规划编制，作为规划许可的依据。
四、实施城镇开发边界全生命周期监管
（十一）强化国土空间规划“一张图”实施监督。各地应及时将更新后的城镇开发边界纳入国土空间规划“一张图”，逐步探索建立健全规划监督、执法、问责联动机制，强化监督信息互通、成果共享，形成各方监督合力，及时发现和纠正违反国土空间规划和用途管制制度的各类行为。鼓励有条件的地区积极探索国土空间规划实施监测信息网络建设和政策机制研究。省自然资源厅将通过国土空间规划“一张图”、卫星遥感影像等监管手段，对城镇开发边界进行严格监管。
（十二）加强城镇建设用地使用指导和监管。各市、县自然资源局要严明工作要求，依据本《通知》统筹做好辖区城镇建设用地安排，严禁弄虚作假违反规定要求。省自然资源厅将结合国土空间规划实施和土地利用年度计划执行情况评估考核，对城镇建设用地使用情况进行动态监管，采取预设分阶段总量控制和年度增量用地计划警戒线等方式，提醒有可能突破规模的地区及时调控城镇建设用地安排时序。城镇开发边界局部优化方案涉及的调入城镇开发边界内用地以及城镇开发边界外零星城镇建设用地，如未及时办理用地审批和供地手续，不得新申请城镇开发边界局部优化。
（十三）推进国土空间规划全生命周期管理。城镇开发边界变化和在城镇开发边界外安排零星城镇建设用地等情况应作为重要的规划实施情况，纳入国土空间规划全生命周期管理。各市、县自然资源局应申请专项经费，结合国土空间规划年度体检和五年评估，对城镇开发边界等重要空间控制线管控情况进行分析评价，将其评价结论作为规划实施监督考核的重要依据，按规定对国土空间规划进行动态调整完善。
文件执行过程中，如遇新情况、新问题，应及时向省自然资源厅反馈。省厅将根据国家有关工作要求和地方实际，适时修订完善城镇开发边界管理要求。
附件：
1.城镇开发边界局部优化工作流程
2.六种情形细化要求
3.城镇开发边界局部优化方案合理性审查要点
辽宁省自然资源厅
2024年5月21日
附件1
城镇开发边界局部优化工作流程
1.编制城镇开发边界局部优化报告。由市、县自然资源局按照统一技术要求组织编写，并提供相关举证材料。
2.组织城镇开发边界局部优化方案市级初审。优化方案包括：①城镇开发边界局部优化报告，②城镇开发边界管理数据汇交更新成果。
3.形成申报材料上报省自然资源厅审查。材料包括：①市自然资源局关于提请审查城镇开发边界局部优化方案的请示，②城镇开发边界局部优化报告，③城镇开发边界管理数据汇交更新成果。以上材料需上传至国土空间规划“一张图”系统，纸质材料按程序报送省自然资源厅。
4.省自然资源厅审查通过后，统一向自然资源部汇交数据提请检验。
5.通过自然资源部检验后，由省自然资源厅负责将更新数据纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为规划管理、用地用海审批的依据。
附件2
六种情形细化要求
1.情形一。因国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设确需调整城镇布局的，应提供省级以上部门政策文件、规划、重大项目选址论证报告等相关举证材料。因行政区划调整涉及城镇布局调整的应提供民政部门有关调整公告。该类情形可采用“一事一议”形式申报。
2.情形二。因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的，应说明情况、提供相关举证材料。该类情形可采用“一事一议”形式申报。
3.情形三。因耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的，应充分衔接耕地和永久基本农田核实处置工作，提供相关举证材料，明确对城镇开发边界的调整要求。该类情形原则上按规定频次集中申报，也可结合耕地和永久基本农田核实处置工作安排统一开展。
4.情形四。此类情形确需纳入城镇开发边界的，应提供相关举证材料，按规定频次集中申报。具体要求如下：
（1）已依法依规批准且完成备案的建设用地，应提供征转用地批准文件。
（2）已办理划拨或出让手续的，应提供划拨决定书或土地出让合同。
（3）已核发建设用地使用权权属证书的，应提供国有建设用地土地使用权证或不动产权证书。
（4）已取得海域使用权证书或不动产权证书，且允许继续填海的，应提供海域使用权证书或不动产权证书，以及允许继续填海的相关材料。
5.情形五。因已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的，应充分衔接全域土地综合整治工作，提供相关举证材料，明确对城镇开发边界的调整需求。该类情形可采用“一事一议”形式申报，也可结合全域土地综合整治试点工作开展。
6.情形六。规划深化实施中因用地勘界（包括坐标转换、测量误差等）、比例尺衔接（包括测量和地形数据精度等）等需要局部优化城镇开发边界的，应参照国家有关技术规程标准，提供相关举证材料，明确对城镇开发边界的优化需求。原则上，局部优化面积占项目地块用地面积比例不超过5%，且不超过2000平方米。该情形可按规定频次集中申报，确因经济社会发展等急需申请用地的，也可采用“一事一议”形式申报。
附件3
城镇开发边界局部优化方案合理性审查要点
1.城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。调出地块应不涉及已依法依规批准、已办理划拨或出让手续、已核发建设用地使用权权属证明的城镇建设用地，已经批准实施土地征收成片开发方案的区域，省级以上各类开发区和产业园区。
2.优化方案应符合“三区三线”划定要求。调入地块应尽量避让优质连片耕地，避让生态敏感区，与永久基本农田、生态保护红线不交叉、不重叠，并严格落实耕地保护目标。
3.优化方案应确保城镇开发边界形态尽可能完整，便于识别和管理。涉及优化的用地原则上应与原城镇开发边界集中连片。调出地块应优先考虑零星、破碎图斑，特别是非城镇建设用地图斑。原则上，不在城镇开发边界围合区域内新开“天窗”调出城镇开发边界，不将具备城镇功能的市政公用设施、城市道路和交通场站、公园绿地调出城镇开发边界。
4.优化方案应符合国土空间规划管控要求，并与详细规划相衔接。原则上，调入规划新增城镇建设用地区域应符合灾害风险、历史文化保护线等各类空间控制线管控要求，以及相关邻避要求。优化后对周边区域永久基本农田、生态保护红线无影响，对城镇空间结构、详细规划编制单元等不造成不利影响。
