一、案例背景

自然资本（Natural Capital）是基于可持续发展理念而提出的概念，可以反映和衡量大自然在增进人类福祉、支持可持续发展过程中的作用。英国自然资本委员会将自然资本界定为“能够直接或间接地为人类带来价值的自然因素，包括生态系统、物种、淡水、土壤、矿物、空气、海洋以及自然过程和功能”，其中的“资本”被定义为一种“可用来生产商品和服务的资源”。自然资本被视为人力资本、社会资本、制造资本等其他类型资本的基础，并与其他类型的资本相结合，生产出各类维持人类福祉的产品和服务。

英国是最早开展自然资本研究、管理和应用的国家之一。2018年，英国在《中央政府支出评估指南》中引入了自然资本框架，要求“对自然环境的影响进行评估和估价”，并提出了对自然资本“非市场和不可货币化价值”的估价标准，用于开展基于自然资本的成本效益分析。目前，英国中央政府已将“对碳排放量的影响”作为一项指标，纳入了对公共政策的“影响评估”范畴，后续将有更多的自然资本指标被纳入评估范围；部分地方议会已经要求公共支出项目“考虑对自然资本存量的影响”，并将基于自然资本的成本效益分析结果用于项目的决策。其中，位于英国牛津郡的Chimney草地自然资本评估项目就是其中的典型代表。

二、具体做法

Chimney草地占地超过260公顷，主要用于当地农民的放牧和农业种植。1993年，由于具有丰富的植物资源，同时也是稀有鸟类的重要栖息地，草地西南角一块50公顷的区域被划定为具有特殊科学价值的区域。2003年，Berks Bucks & Oxon 野生动植物信托基金（以下简称信托基金）购买了这片土地，并立即实施了相应的管理改革，将以前用于农民耕种的区域和被野生作物覆盖的区域替换为物种丰富的草地，并恢复区域内的湿地功能，促使原来的中性草地牧场转变为湿草地和沼泽，以保护涉水鸟类和越冬野禽，增强该地区的生物多样性。根据信托基金的管理规划，如果改变原有的土地利用方式，该区域的生境将会迅速转变，但其整体的生态发展（即目标物种的反应，以及达到物种保育管理计划所拟定的目标）则需要较长时间，预计到2023年，土地使用的变化和更精细的生态反应将会发生。

为了证实和评估信托基金的管理改革为社会带来了额外的生态系统服务收益，以争取更多的公共投资和社会投资，2017年，牛津郡议会联合部分自然环境咨询组织和大学，对该区域的自然资本和生态系统服务收益情况进行了评估。以2023-2052年为评估期，设立了两种方案：一种是期望方案（aspirational，ASP），代表的是信托基金已经实施和计划引入的管理变革，包括改变土地利用方式、增加湿地和草甸面积、保护生物多样性等。另一种是照常方案（business as usual，BAU），假设该区域没有经历信托基金的干预，仍然继续以往的管理模式和农业用地为主的土地利用方式。评估内容主要包括：尽可能多地量化生态系统服务及其带给人们的受益；评估两种方案的管理成本和净效益，以确定哪种管理方式能为社会提供更多的价值。

三、案例评估结果及分析

此次评估以年度价值和30年评估期内的资本化价值来表示Chimney草地区域的成本和收益，并采用1.5%的贴现率来评估未来收益的净现值。在传统核算中，一般只考虑草地管理方式带给私人的成本和利益，本次评估则区分了带给私人的价值和带给社会的价值，前者是为Chimney草地的所有者和管理者（如拥有土地所有权的农民或利用草地进行种植的经营者）所带来的成本和利益，后者是为社会带来了更广泛的外部利益。

表1是对期望方案（ASP）和照常方案（BAU）进行成本、收益评估的结果，反映的是2023-2052年整个评估期间的年度价值。首先，这两种方案都给社会带来了净收益。其次，期望方案对社会的年净收益（315,143英镑）比照常方案（54,636英镑）高出约26万英镑，即期望方案能够带来更好的结果。第三，期望方案的效益成本比为4.2，即在Chimney草地上每花费1英镑，就能给社会带来4.2英镑的收益，表明这是物有所值的（value for money，VFM）。

表2评估的是两种方案的资本化价值。在对整个评估期内的成本和收益进行贴现后，两种方案的差别变得更加明显。其中，期望方案预计将为社会提供超过818万英镑的净收益，比照常方案多出700万英镑。因此，当目标是社会效益最大化时，期望方案将是首选，其效益成本比为4.8，表明每年在运行成本上每花费1英镑，就会为社会带来4.8英镑的效益，而照常方案的收益成本比只有1.5。

实际上，表格中所反映的社会利益和真正价值，只是一个非常保守地估计，因为许多生态系统服务只能部分地量化或根本不能量化，实际为社会带来的净收益可能要高得多。

为了进行比较，评估团队在采用1.5%的贴现率将未来成本和收益转换为现值外，还同时采用了英国财政部建议的3.5%贴现率（最长评估期为30年）进行了测算。结果表明，期望方案和照常方案下的资本化净收益都有所减少，但收益成本比没有显著变化。

（四）结论与建议

从评估结果看，如果只考虑私人部门的成本和收益，而不包括更广泛的社会利益，期望方案和照常方案的管理方式或商业模式都是不可行的，这意味着需要外部资金或补贴来实现社会效益。

在这两种情况下，为整个社会提供的利益大于为农民等私人部门带来的利益。在照常方案下，私人部门在评估期内将净损失约128万英镑。在期望方案下，为了实施湿地修复、生物多样性恢复等计划，私人部门的净损失将上升至170万英镑。这表明，通过外部资金来支持期望方案、实现社会效益是必要和合理的。例如，在照常方案中，这将包括向单个农场付款；而在期望方案中，这将包括政府给予更多的补贴或公共资金支持，以弥补私人部门因保护自然生态系统和生物多样而受到的损失。即使是政府投入高达700万英镑的公共资金或补贴（与期望方案的额外净收益持平），实施期望方案仍将为社会提供正回报。

此外，与照常方案相比，期望方案给社会带来的净收益要高得多；如果只考虑私人收益，期望方案产生的净成本也要高得多。这表明，在社会利益最大化和私人利益最大化之间应当存在某种权衡。如果在评估具有重大环境或社会影响的项目时，仍然按照只考虑私人成本和利益的传统核算方式，将会给公共决策带来局限性。因此，在对可能涉及自然资本和生态环境保护的项目进行决策时，应当充分考虑包括社会效益在内的项目实际价值，并合理运用法规和政策规制、环境补贴等方式。