导读
在自然资源部《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，明确总体城市设计为国土空间规划的基础工作，将城市设计贯穿国土空间规划建设管理全过程。在指南指导下，城市设计从定位到实施等规划建设管理均面临着一系列新的认知和挑战。准确把握以提升国土空间品质和价值为目标，将城市设计贯穿市级国土空间总体规划全过程，突出城市设计的协调性、差异性和引导性，对编制以高质量发展为导向的国土空间规划进行了思考和探索，以期为这项重要工作的顺利推进提供参考。
2019年5月中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确建立“五级三类”国土空间规划体系。2020年9月《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称指南）发布，此次指南明确坚持以人民为中心的发展思想，塑造高品质城乡人居环境，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值为目标，明确总体城市设计为国土空间规划的基础工作，城市设计回归政策属性，将城市设计贯穿国土空间规划建设管理全过程。
新时期市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）编制工作是市级空间发展蓝图和战略部署，是市级政府空间治理的重要抓手。从内涵上看，城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与积极方法，是促进国土空间高质量发展的重要支撑。在指南指导下，城市设计从定位到实施等规划建设管理均面临着一系列新的认知和挑战。根据指南，结合相关实践，笔者对认为需准确把握以提升国土空间品质和价值为目标，将城市设计贯穿市级总规全过程，把握城市设计的协调性、差异性、引导性和政策性，对编制以高质量发展为导向的国土空间规划进行了思考和探索，以期为这项重要工作的顺利推进提供参考。
01、突出协调性，协调各类空间资源，统筹整体空间关系
在我国生态文明建设总体背景下，从空间逻辑变化的角度上，国土空间是生态文明建设的空间载体，在国土这个空间逻辑下，基于人与自然和谐共生的原则，研究生产、生活、生态的总体功能关系。从规划管控变化的角度上，强调“城”、“乡”并重，协调全域“建设空间+非建设空间”的空间资源。运用城市设计，在市级总规不同层面上，协调人居环境建设与山水林田湖草自然的整体空间关系、协调“城”、“乡”关系，协调各类空间资源的统筹与布局。
指南明确市级总规包含市域和中心城区两个层次，两个层次统筹各类空间资源的重点不同，与之相对应的在两个层次统筹整体空间关系各有侧重。在市域层面运用城市设计方法，协调城镇乡村与山水林田湖草的整体空间关系，协调“城”、“乡”关系，对生态、农业和城镇空间进行全域全要素整体统筹，强化市域整体空间秩序。在中心城区层面运用城市设计方法，整体统筹、协调各类空间资源的布局与利用，细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和结构优化。同时，应加强市域和中心城区在开敞空间系统、结构性绿地、城乡绿道、各类历史文化保护线、文化廊道等重要管控要素的系统传导和衔接，优化保护开发的约束性条件和管控边界，并提出控制要求。此外，在区域层面运用城市设计思维，有序协调人居环境建设与自然生态、历史人文资源之间的关系，明确自然与人文资源管控底线，凸显区域空间特色，为区域的协调发展提供支撑。
02、突出差异性，研判地方特色资源，因地制宜地彰显特色空间
立足本地自然、历史人文和建设现状，尊重地域特点，结合时代特征，发挥比较优势，彰显地方特色空间。运用城市设计的方法，坚持一切从实际出发，因地制宜开展规划编制工作，塑造具有特色和比较优势的市域国土空间格局和空间形态。
对全域全要素特色资源进行识别和评估。对市域自然山水、历史文化、民族特色和都市发展等资源进行评估与研究，协同区域文化廊道、国家公园体系，突出山、海、平原等地理和自然特色，体现历史人文、地方民族特色。根据地方特色资源禀赋，结合上位规划、市域性质、发展定位、功能布局、制约条件和公众意愿等，从区域协同、城乡统筹的高度确定市域整体特色定位，在市级总规中因地制宜突出地方特色和差异性，彰显国土空间特色。
03 突出引导性，加强空间秩序引导、形成城乡不同地区的分类设计指引
协调城镇乡村与山水林田湖草的整体空间关系，促进自然景观与人工建设和谐共生。注重城乡空间特色差异性，分类体现城市的繁荣繁华、镇的舒适宁静和乡村的自然质朴，形成丰富的城乡景观体系和空间形态。运用城市设计的方法，加强研究城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序引导方案，提高国土空间的舒适性、艺术性。
指南针对“历史文化资源-全域山水人文格局-空间形态重点管控地区-乡村地区”四类分区，根据四类分区的特点和发展目标，有针对性地提出管控重点，运用城市设计采用相应的管控方法，形成覆盖城乡不同地区的分类设计指引，同时结合详细规划进一步深化空间形态管控要素和管控方法，加强空间秩序引导，为优化空间形态提供技术支撑和优化。
历史文化资源方面统筹划定各类保护线、明确整体保护和促进活化利用的空间要求。以“加强自然和历史文化资源的保护”为目标，统筹划定各类历史文化保护线，保护历史性城市景观和文化景观，针对历史文化和自然景观资源富集、空间分布集中的地域和廊道，明确整体保护和促进活化利用的空间要求。
全域山水人文格局则重点对“城市特色景观地区”提出管控要求，管控的方式在指南中未做统一约定。在市级总规中应结合当地全域山水人文格局对滨水地区、山麓地区等城市特色景观地区提出有针对性的管控要求。
对重点管控地区的空间形态管控，指南主要以指标类、要素类两类进行管控。指南中对“明确空间形态重点管控地区”，提出高度、风貌和天际线等空间形态控制要求，提出开发强度分区和容积率、密度等控制指标，明确有景观价值的制高点、山水轴线和视线通廊等。此外，对重点管控地区明确严格控制新建超高层建筑的约束性底线。
对乡村地区则依据分类提出特色保护和风貌的管控，并首次对乡村地区提出高度控制的形态管控要求。在市级总规中应研究乡村地区的分类，结合当地特色，以“营造体现地域特色的田园风光”为目标，发挥田野的生态、景观和空间间隔作用，对乡村地区分类提出特色保护、风貌塑造和高度控制等形态管控要求。
表格1 四类分区发展目标及管控方式对比
04、突出全过程，落实市级总规指导约束、强化各类规划衔接和编督管衔接
国土空间规划按层级和内容分为“五级三类”。其中，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”规划类型中的总体规划强调的是规划的综合性。指南中明确市级总规落实和深化上位规划要求，同时为编制下位国土空间总规、详规和专项等各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。因此，在市级总规中既强调规划的综合性又兼顾实施性的需求，运用城市设计的方法，落实市级总规指导约束，强化各类规划衔接和编督管衔接，保障规划有效实施。
根据指南，解读城市设计在“三类”规划层次中的规划重点，在总规层面运用城市设计手段，改进规划方法，协调各类空间资源、统筹整体空间关系；研判地方特色资源，因地制宜地彰显特色空间；加强空间秩序引导，形成城乡不同地区的分类设计指引，优化开发保护的约束性条件和管控边界，为市级总规的发展目标、空间结构、底线约束等内容提供技术支撑和优化建议。在总规层面结合规划编制单元，加强对详细规划的指引和传导。在详细规划层面应落实市级总规对国土空间的安排，研究用地布局、功能组织、开发强度等具体管控内容。例如，在指南中对“空间形态重点管控地区”提出用“容积率、密度、高度”等指标进行空间形态管控，建议在总规层面划定管控分区和管控原则，结合详细规划深化空间形态研究，提炼管控要素和管控方法，为市级总规提供技术支撑和优化。相关专项规划则应在市级总规的指导约束下编制，落实相关约束性指标。
表格2 “三类”规划中的城市设计对比
05、突出政策性，协调地方多方利益，发挥规划空间治理作用
指南指出“市级总规是城市空间发展蓝图和战略部署，是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策”，此次指南的城市设计跟以往城市设计不同的地方，在于融合了规划的政策性。
市级总规是市域国土空间保护开发利用指导各类行动的总纲，多规合一、统一技术口径，为城市高品质发展和高水平生活提供空间载体。从国土空间规划改革的内涵上，从过去规划体系的条块分割，从各部门制定不同的部门规划，到统一为完整的资源底线为保障的国家空间规划体系。高品质空间载体是城市设计发展的目标，实施高效能空间治理，最终实现高品质空间载体的落地，也是城市设计从公共空间设计到公共政策，从公共政策走向公共管理的过程。
促进高质量发展和高品质生活的空间政策，使得城市设计成为协调多方利益诉求的平台，包含市民对城市发展的诉求，也是广泛凝聚社会智慧的“城市共识”。通过国土空间规划的“一张蓝图”，坚持开门编规划，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，城市设计体现了真正的城市共同体。
在具体工作方法上，此次指南指出“突出政策属性，坚持问题导向、目标导向、结果导向相结合”，创新工作方法尤其是针对城市更新地区，基于建设现状健全利益协调机制，针对性地制定规划方案和实施政策措施，提高政府空间管控水平和治理能力，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。
06、结 语
坚持体现市级总规的公共政策属性，将城市设计贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。在国土空间规划中运用设计思维，对城市空间的功能组织、环境品质和艺术特色等进行设计与引导，同时，强化城市设计对规划的支撑作用，通过政策推动，借助规划传导，针对性地制定规划方案和实施政策措施，提高规划编制和管理水平，更好发挥国土空间规划在空间治理中的作用，为提升国土空间品质做规划，为提升国土空间价值做规划。
原标题：将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程，市级国土空间总体规划城市设计解读
作者：
李 汶，清华同衡规划设计研究院 详规一所主任工程师
徐 刚，清华同衡规划设计研究院 副总规划师,总工办主任,详细规划研究中心副主任
来源：中国国土空间规划
