国土空间规划学科建设与课程体系重构探析
摘要：
研究目的：探索国土空间规划系统重塑过程中，学科建设的难点、重点及课程体系构建。研究方法：通过文献研究、综合分析比较等方法，分析国家建立国土空间规划体系提出的要求，针对土地规划学课程体系现状，提出国土空间规划学科建设与课程体系重构思路。研究结果：国土空间规划体系是对原空间规划的系统重塑，学科建设是一个系统重构过程，包括规划理念、理论基础、基础数据、规划方法、用途管制、技术体系的基础重构，以及法规政策、技术标准、实施监督等制度重构；学科建设必须以基础理论和基本技能为基础，根据规划编制过程完善学科内容建设。研究结论：1)学科建设的难点是构建完整的“多规合一”理论和方法；2)学科建设的重点是培养“三区三线”划定的基础理论和技能；3)学科建设的核心是培养具备国土空间信息获取、加工、分析、应用的能力。
关键词：土地规划；学科建设；系统重塑；整体重构；多规合一
1、国土空间规划系统重塑对学科建设提出的新要求
1.1 国土空间规划体系的提出
中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)首次明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，从而奠定了国土空间规划成为国家空间发展指南、可持续发展空间蓝图、各类开发保护建设活动基本依据的“龙头”地位。建立国土空间规划体系是一项艰巨的系统工程，涉及多个学科领域，要求基础理论交叉、编制技术方法综合、多源数据融合，《意见》提出要运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平，同时要求教育部门要研究加强国土空间规划相关学科建设。国土空间规划是近年来研究的热点，众多学者进行有益探索并取得丰硕的成果。本文是在土地及相关专业多年土地规划学教学与实践基础上，从学科建设角度，探索国土空间规划系统重塑过程中，学科建设的重点、难点及课程体系构建设想。
1.2 国土空间规划相关学科建设现状
土地规划学课程建设早于土地资源管理专业的成立，并随着土地资源管理专业不断成熟完美而调整优化。土地规划学课程尽管有“土地规划学”、“土地利用规划”、“土地利用规划学”等名称的不断争论，不断完善的土地规划教材为土地规划教学提供了完整的内容和授课的基础，课程总体沿袭了“总论—土地利用总体规划—土地利用详细规划和专项规划—土地利用规划实施管理”的框架格局。我国社会经济的快速发展与高新技术广泛应用，倒逼土地规划在内容成果、编制方法技术、监督实施等方面不断调整更新。《意见》要求构建统一的国土空间规划体系，对原有的土地资源管理、土地规划课程拓展、整合、重塑提出巨大挑点，形成新的研究课题。
1.3 国土空间规划体系构建对学科建设提出的新要求
新建立的国土空间规划体系将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划不是简单的叠加，是原来各个规划体系的整体重构，是在“吸收、改革、提升”基础上的整体重塑。新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。
本文认为，国土空间规划系统重塑对学科建设提出的新要求包括：
(1) 以生态文明建设和“山水林田湖草城”生命共同体的理念，构建自然生态系统与社会经济系统相统一基础知识体系；
(2)形成满足自然资源调查、分析评价、规划、监督管制等信息技术能力；
(3)形成以“三区三线”划定和调整为核心的国土空间规划编制方法；
(4)拓展城乡规划的基本内容，满足国土空间专项规划和详细规划工作要求。
2、国土空间规划学科系统重构要点内容
2.1 国土空间规划系统重构与学科建设的难点
原空间规划不同部门从各自角度出发，都具有一定客观性、必要性，是国土空间规划体系重构的基础和前提。对原来各类种类繁多、体系庞杂空间规划进行梳理，吸收原规划体系编制方法、内容、成果，解决各规划成果交叉重叠现象，统一到新国土空间规划体系中，是繁重的一项工作也是重构的重点与难点。
《意见》虽然对国土空间规划体系进行框架构建，但在宏观、中观、微观不同尺度上各层级规划、总体规划与专项规划、详细规划，在内容和编制关系等方面需要进一步梳理、协调、衔接。针对不同空间尺度科学合理的用途管制分区，制定差异化的分级分类管控体系等方面，都需从实践中不断丰富和完善，系统的国土空间规划体系构建工作任重道远。国土空间规划是在“吸收、改革、提升”基础上的整体重塑，需要“继承、衔接和创新”的总体思路。本文认为重塑的重点和难点在于“多规合一”。“多规合一”不仅是一种理念，而是完整的理论与方法体系，即基础性重构；此外还应包括制度重构，在国土空间规划体系构建中逐渐完善形成的各类制度。
图1 国土空间规划系统重塑过程示意图
基础重构包括规划理念、基础理论、基础数据、规划方法和成果、用途管制、技术体系等重构。
1) 规划理念重构，要求转变自然资源开发保护方式，将人视为自然生态系统普通公民，树立“山水林田湖草城”生命共同体理念进行系统保护修复治理，强调底线思维。
2) 基础理论重构，在原土地规划基础理论上，增加并拓展生态文明建设、人本主义、土地伦理、非均衡发展、公正与效率、空间开发等理论。
3)基础数据重构，统一测绘基础、测绘系统，系统收集、融合、整理、挖掘各专业数据，获取统一的全要素自然资源调查监测数据，整合形成国土空间规划基础数据库。
4) 规划方法和成果重构，改变地方规划朝令夕改，加强顶层设计，更可持续保障国家战略有效实施，坚持一张蓝图干到底，以 “三区三线”划定为核心，形成“双评价”，底线约束，预留空间，格局优化，多方统筹协调的规划方法体系。
5) 用途管制重构，将割裂单一空间用途管制向全域全类型国土空间用途管制转变，形成差异化分级分类管控体系和管制规则。
6) 技术体系重构，围绕开发保护“一张图”，将RS、GIS、GNSS集成，构建统一规划基础信息平台，融合大数据与云计算等技术方法，提升编制方法先进性。
制度重构，主要是空间规划体系构建和实施过程中，不断完善法规政策、编制审批、技术标准、实施监督等体系，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划，战略引领和刚性管控作用。
2.2 学科重构的核心及实现路径
根据国土空间规划体系的“坚持一张蓝图干到底”要求，本文认为国土空间规划体系学科重构的核心是围绕“三区三线”划定与调整建立相关的基础理论和技能。“三区三线”划定与调整以资源环境本底认知为基础，综合当地未来社会经济发展状况。资源环境本底认知则以自然资源条件调查和全方位的专题研究(包括基础的“双评价”研究)为基础。未来社会经济发展应该系统收集社会经济基础数据基础上，开展建立模型开展预测和模拟。上述工作则以专业基础理论知识和专门技能为前提，包括自然资源与生态环境基础知识、经济管理法律等基础知识、国土综合整治与生态修复理论、资源调查与评价技术、国土空间信息获取加工分析技能、多种规划理论与方法及其融合等。
国土空间规划学科重构的核心及基础理论与技能构成见图2。
图2 国土空间规划学科核心内容及基础理论与技能构成
2.3 国土空间规划学科体系课程重构
从土地利用规划到国土空间规划，不仅仅是规划对象和专题的拓展，更重要的是规划理念转变和基础知识体系的重构。分析认为学科体系课程重构必须从规划逻辑内涵进行梳理，再探讨不同程序阶段开展工作内容及必备的知识和技能。国土空间规划学科体系课程重构建议分为基础理论与技能储备、资源调查与基础数据收集、专题研究、方案论证与成果编制、实施管理几大部分进行重构，并进行相应的教学组织(图3)。
1)基础理论知识积累。这是学科重构的基础，分析认为国土空间规划的基础理论，要打破原来以人类利用土地为中心、静态、平面二维的土地规划与管理理念，以生态文明建设为核心，突出“山水林田湖草城”生命共同体的理念，从系统视角将人视为自然生态系统中一分子，构建自然生态与社会经济系统相统一基础知识体系。
2)基本技能储备。基于自然资源调查、资源评价、规划编制、监督管制等业务需求，培养掌握测绘、3S(RS、GIS、GNSS)集成、数据库、信息化建设等技术方法，其核心是培养具备国土空间信息获取、加工、分析、应用的能力，为国土空间规划前期资源调查、数据融合、专题研究以及规划成果编制、实施储备必须的技能。
3) 资源调查与基础数据收集融合能力。以储备基础理论与技能，开展国土调查和自然资源条件调查，完成规划基础数据收集及融合，构建规划基础数据库。
4) 规划专题研究能力。以基础理论与基本技能为基础，具备开展双评价，以及针对性开展社会、经济、生态相关各类专题设置和研究能力，培养发展问题、分析问题、解决问题的能力，并具备从量的分析到质的认识，认知规划区域的资源环境本底能力。
5) 规划方案与成果编制能力。学习并具备空间规划体系内容及相互关系知识，掌握规划核心“三区三线”划定的理论和方法，包括资源环境本底分析，未来开发保护建设活动安排和布局，底线约束和预留空间等规划方法。
6)规划实施管理能力。具备全域全类型用途管制的基本知识，掌握实施管理的监督机制和监测方法手段，具备 “一张图”开发保护实践能力。
图3 国土空间规划课程体系重构设想图
综合而言，国土空间规划学科体系课程重构围绕生态文明建设，以满足国家治理体系和治理能力现代化要求为目标，形成自然资源、生态系统基础知识体系，培养核心的国土空间信息获取、加工、分析、应用能力，具备开展自然调查、评价、规划、管制、监测、开发、利用、保护、整治、修复等现代化自然资源管理能力，最终培养完成国土空规划体系编制与 实施综合能力。
4、国土空间规划学科构建待解决的问题及建议
1)教材建设
教材建设是学科建设的基础性工程，当前优秀的多规合一、国土空间规划相关专著不断出版，但从人才培养角度，规范系统的国土空间规划教材编制任重而道远。本文认为，教材建设应形成涵盖国土空间总体规划、国土空间专项规划、国土空间详细规划的完整体系，可以合并形成一部教材，分上、下册或形成三个部分，也可两两合并，教材既要有基本概念和基础理论，又要结合规程标准，具有一定的实践操作指导性。
2)规划案例建设
规划课程必须以大量的实践为基础，否则再扎实的基础理论，到规划编制中会一头雾水。建议以优秀的国土空间规划编制成果为基础，经脱密处理后，保留原始的基础数据，作为教学案例，并可作为国土空间规划的实践环节规划对象，加强学生实践能力。
3)复合型师资队伍建设
以土地利用规划和城乡规划为主融合形成的国土空间规划体系对教师队伍提出挑战，土地利用规划教师需要融合城乡规划基本原理和方法，包括城市发展战略、性质与规模、用地布局、道路交通、居住用地、公共空间、工程系统(供电、燃气、供热、给水、排水、通信、防灾、环境卫生、管线等)、生态环境、历史文化遗产保护等。城乡规划教师则要加强土地资源调查与评价、信息技术、土地政策法规、整治与修复等知识的补充完善。
作者：黄义忠，赵俊三，彭秋志
来源：云南国土空间规划
