国土空间规划“一张图”建设是建立国土空间规划体系并监督实施的重要内容。本文以信息化视角，从数据标准、一张底图、规划编制、成果审查、实施监督等方面阐述了市级国土空间规划“一张图”建设的关键内容及建设路径，为各地开展市级国土空间规划“一张图”建设提供参考。
1.背景
为了解决主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等多种空间规划存在交叉重叠冲突、规划重编制轻实施监督等问题，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出建立五级三类的国土空间规划体系，建设全国国土空间规划“一张图”并加强规划的实施与监管[1]。
为指导和规范各地开展市级国土空间总体规划编制工作，自然资源部印发了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，明确指出要开展国土空间规划“一张图”建设，形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报。建立国土空间基础信息平台，基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统[2]。
因此，开展市级国土空间规划“一张图”建设是开展市级国土空间规划编制工作的重要内容，也是全国国土空间规划“一张图”的重要组成部分。
2.数据标准先行，确保数据质量、协调统一
为了确保数据的上下一致、规范统一，需要数据标准先行。国土空间规划“一张图”建设的数据标准包括一张底图建设的相关数据标准以及国土空间规划的数据标准。
一张底图的建设需要根据数据构成，参照各类国家或行业数据标准，如第三次全国国土调查数据库标准、基期数据转换规则等。国土空间规划的数据标准包括数据库标准、成果汇交要求和数据质检细则等，规范各级各类规划编制成果的内容、格式与组织形式等。
市级国土空间总体规划数据标准由自然资源部统一制定，在纵向上对接部、省下达的相关要求，向下衔接县、乡镇总体规划及详细规划数据标准，横向上衔接相关专项规划的数据库要素与汇交成果内容。各地可在国家统一标准的基础上，根据实际需要对数据标准内容进行拓展，指导本地区国土空间规划“一张图”建设。
3.形成一张底图，统一国土空间规划底数
新时代的市级国土空间规划要在充分尊重自然本底、国土空间开发保护现状及风险评估基础上进行编制。因此，以第三次国土调查数据为基础，整合、叠加补充调查以及双评价、双评估和规划编制所需的自然地理格局、生态环境、历史文化、社会经济、现行规划和审批管理等各类数据，形成全市坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。一张底图形成后应统一纳入国土空间基础信息平台，作为全市开展国土空间规划编制工作的基础[2-3]。
4.支撑规划编制，落实全域统筹、规划传导
4.1 开展“双评价”和双评估，打好规划基础
基于一张底图，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价以及规划实施和灾害风险评估成果的基础上开展分析，为找出人地关系、开发保护的突出矛盾，掌握资源环境承载能力短板、底线约束以及国土空间潜在的灾害风险，支撑规划决策提供支持，为规划的科学编制提供重要依据和参考。
双评价和双评估形成的相关成果应随同级国土空间总体规划一并论证报批入库并纳入国土空间基础信息平台[2、4]。
4.2 统筹全市开发保护总体格局，划定空间底线
在双评价和双评估的基础上，城市应充分体现底线思维，以保护优先、协调发展、高质量发展等为原则，落实国家和省主体功能区战略，形成国土空间开发保护总体格局，科学有序布局生态、农业、城镇等功能空间。
优先统筹、协调和落实生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化、永久基本农田整改补划等工作，划定生态保护红线与永久基本农田，强化底线约束；全市上下联动，逐步协调、划定城镇开发边界[6]。此外，各城市根据地方禀赋与特点，针对历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护或存在洪涝等灾害风险的区域，划定历史文化保护、城市四线、洪涝风险控制线等[2]。
全市总体格局与重要控制线确定后应根据市级数据库标准的要求，统一纳入全市国土空间规划“一张图”。
4.3 分级分类落实规划目标、坐标、指标传导
在总体格局和空间底线之上，全市通过市域、中心城区、县（区）、乡镇等各个层级，以及总体规划、专项规划、详细规划等三类规划，分级分类落实省级主体功能到市县规划分区、乡镇与详细规划用途分类的分区功能传导，落实主体功能区战略目标，重要控制线的空间管控边界以及规划的核心约束性指标，落实规划目标、坐标、指标与空间战略和要素的传导。
市级国土空间规划“一张图”要支撑对重要管控区域、边界及指标的动态监测、评估和预警。
5.审查规划成果，确保上下一致、横向衔接
全市各级各类国土空间规划成果按照数据标准逐级上报后，可充分利用信息化手段，基于市级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，辅助规划成果的审查报批工作，确保下级国土空间规划不突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不违背上级国土空间规划的刚性管控要求[6]。
市级交通、水利等相关专项规划在编制和审查过程中应与“一张图”进行核对，从而避免“规划打架”，确保规划目标、坐标、指标的传导落实。市级规划管理部门可根据实际，通过信息化手段实现规划成果接件、任务分派、意见征询的全过程信息化支撑。
各级总体规划、详细规划和相关专项规划批复后，应按照国土空间规划数据标准，逐级汇交，形成全市国土空间规划“一张图”。
6.加强实施监督，保障依规实施、动态维护
全市国土空间规划“一张图”是实施国土空间用途管制和规划许可的前提和依据。在规划成果纳入国土空间规划“一张图”后，可通过国土空间基础信息平台为相关行业主管部门提供规划底板数据及合规性审查、规划条件提取等服务，依据市级总体规划、专项规划辅助重大项目选址与用地预审，确保用地符合国土空间规划，支撑“多审合一”；依据市县详细规划以及城市设计，提取规划设计条件，作为核发规划许可与土地供应的重要内容，以及建设方案审查与竣工验收规划核实的重要依据，推进“多证合一”、“多验合一”，确保各类开发利用行为依规实施[6-8]。
在规划实施过程中，应充分借助信息化手段，加强规划实施监督，及时发现问题与风险。通过系统接入规划实施过程中产生的各类数据，基于规划实施监督的指标体系与模型体系，辅助全市开展规划实施动态监测预警和城市体检评估。重点监测由国家及省分解下达到市、县、乡的传导管控的约束性指标的执行情况以及违反生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、城市四线等重要控制线管控要求的开发利用行为；定期对城市发展体征进行综合体检评估；针对全域及所辖区、县（市）地区在规划实施中和实施后出现底线突破、指标执行不力及疑似违法行为等问题进行及时预警，并可通过系统推送等途径进行告知和警示。
通过对规划实施的支撑和监督监管，为规划的调整、修编提供决策依据，实现全市“一张图”的动态维护。
7.结语
建设国土空间规划“一张图”是在新时期规划改革的背景下，对数据内容、数据标准、系统应用和配套机制等规划信息化建设多方面的重构与创新，是支撑规划全周期管理和城市体检评估统一的重要保障。目前，各地国土空间规划编制及“一张图”建设的工作仍需要集多方之智，借助信息化技术，基于国土空间基础信息平台与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建好市级国土空间规划“一张图”，为形成全国国土空间规划“一张图”、打造智慧规划和智慧城市打好坚实的基础。
参考文献
[1]中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见.
[2]自然资源部办公厅关于印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的通知（自然资办发〔2020〕46号）.
[3]自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估的通知（自然资办发〔2019〕38号）.
[4]自然资源部办公厅关于印发《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》的函（自然资办函〔2020〕127号）.
[5]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》.
[6]自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知（自然资办发〔2020〕27号）.
[7]《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》解读.
[8]自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知（自然资规〔2019〕2号）.
文章作者：范延平、赵越（作者均供职于自然资源部信息中心）
