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近一段时间，与海南规划界的同行多次聊及村庄规划编制过程中遇到的一些问题，偶有所感，并断续记录。现将文字整理出来，供同行们批评指正。
为了讨论的方便，我们把讨论内容概括成为了五个问题：
* 国土空间村庄规划要解决的核心问题是什么？
* 在上位乡镇级国土空间规划未完成的情况下，如何有效地编制村庄规划？
* 作为详细规划的村庄规划，是修建性详细规划、还是控制性详细规划？
* 村庄规划可否以县区为基本单元，进行批量统一编制吗？
* 村庄规划的最终落实，离不开中国农村社会组织结构的重建。
以下是正文。
· 01 · 国土空间村庄规划要解决的核心问题是什么？
村庄规划在国土空间规划体系中是最低级别的规划，也是详细规划中类型最为丰富、情况最为复杂的规划。在各地的一线规划实践中，我们注意到：省级国土空间规划编制与村庄规划编制往往是同步推进的。从系统论的角度来看，这是一个控制系统的顶层设计和底层对接的复杂过程，需要“从上自下，从下至上”的多次反复，才能最终打磨成型。
具体到国土空间村庄规划编制，我们认为，要解决的核心问题，有两个：
（1）村域范围需要将上位国土空间规划“三区三线”的要求真正“落实到地”
从本质上说，作为详细规划的村庄规划，在村域范围内，对上位国土空间规划对村庄范围内的山水田林湖草的总体安排，是无权随意更改的。唯一可以并且一定需要做的是：在各类用地总量关系不变的前提下，结合实测1:2000地形图和第三次土地资源调查成果（简称“三调”成果），对上位规划的用地安排进行局部技术性微调和碰漏补缺修复，并落实到村域范围内。也就是说，村庄规划中村域部分的重点工作就是传导上位规划的空间安排并将其真正“落地”。
（2）按照“一户一宅”要求和“三块地”改革思路将乡村建设用地“落实到户”
自2010年《城乡规划法》颁布实施以来，各级政府组织编制的多轮村庄规划，并没有取得预期效果。究其原因，就在于村庄建设用地与村庄人口及产业发展脱节。国土空间规划体系中的村庄建设规划，是要通过“一户一宅”政策，将个体农户的宅基地需求进行量化管控，体现社会主义公有制的公平与正义。同时，依据村庄规划，通过集约宅基地，将节余出来的村集体建设用地作为经营性建设用地，通过三种不同的“入市”方式，与社会资本进行有效对接。进而，根据《村民组织法》、《农民专业合作社法》等法律的要求，健全完善村集体民主制度，使村民在获得基本生活保障的基础上与市场经济有效对接。也就是说，村庄建设规划的关键是要将建设用地与村民人口规模对接、与村主导的产业发展衔接。
概括地说，村域范围内要落实上位国土规划的管控要求，村庄建设规划要与村民的生存与发展诉求相适应，是此次国土空间体系村庄规划要解决的核心问题。
· 02 · 上位规划尚未完成，如何有效地推进村庄规划的编制工作？
（1）村庄规划的编制依据
在国土空间规划编制体系内，“三区三线”的控制要求需要层层传导下来。按照这个逻辑，村庄规划要在乡镇级国土空间规划成果的基础上展开。只有这样，村庄规划才有“编制依据”。但实际上，并非如此。目前，许多地方还未展开区县级的国土空间规划，更遑论乡镇级了。
那么，村庄规划还要不要编制？如何编制？答案是肯定的：当然要编。问题是如何编？按照什么依据来编？在《国土空间规划法》正式出台之前，目前的做法是把五部委的壹号文作为我们编制村庄规划的主要政策依据和技术参考。“四类一看不准”依然是划分村庄类型大模样的基本蓝本。
△ 村庄类型的划分
（2）在国土空间规划体系中，村庄规划有其相对的独立性
正如我们在前面提到的，村庄规划编制涉及两个关键要素——人口与土地。但是，对于人口规模，上位规划并没有对村庄提出明晰的要求。因此，国土空间规划的总体要求传导到了村庄规划阶段，除了本村范围之内的各类国土空间土地要素管控的相关内容之外，需要新的因素来辅助衡量村庄规划的合理性——这个因素，就是村庄人口规模。
严格地说，村庄人口规模这个因素特指的是村集体成员的数量。这是一个以上位规划作参照系而显得相对独立的、但却非常关键的因素。它同时揭示了村庄规划作为详细规划的独特性——既可以以村庄人口规模来核验上位国土空间规划（确定的乡村建设用地“图斑”）的合理性，同时又具备相对独立的可操作性：我们不能随意地搬迁村庄至其他地方——因为那需要很多钱（除非国家重点项目有安置资金作保证）——我们只能通过政策，引导村民逐渐相对集中居住。
（3）上位规划尚未完成时，展开村庄规划编制应做好充分的准备工作
针对村庄建设规划成果，考虑到2010年之后，地方政府已经组织编制了许多不同侧重点的村庄规划。从实事求是的角度，应对既有已经编制完成的各类村庄规划成果——无论是第一轮“四图一书”村庄规划，还是“美丽乡村建设规划、生态文明村规划、人居环境综合整治规划”，或者是专项的“传统古村落保护规划、历史文化名村规划、乡村旅游景区规划”等等——进行一次综合性梳理与评判，并在新的村庄规划编制成果体系的“四类一看不准”中找到定位。
针对村域部分，则需要站在产业发展的角度，从城乡一体化层面给出专门建议。在最近，尤其要结合“十四五规划”的编制，制定出立足于本村实际情况的“乡村振兴”的专项产业发展规划，并落实到相关章节。
另外，建议在编制区县级“十四五”发展规划时，将“海南国际自贸港”建设中关于区县的发展定位和省域交通发展规划中对其区县各镇、场、村庄的影响作系统整合，以此作依据制定出立足本地实际的乡村振兴产业经济规划。
在“五级三类”的国土空间规划体系尚未完全构建完成之前，乡村振兴战略不能坐等其成再展开。同时，为了避免编制村庄规划的过程中各自为政，那么我们可以在区县级层面，先展开以下三项工作：
* 区县域村庄规划编制成果评估报告：即对全县范围内已编制的各类村庄规划进行统一评估；
* 区县域村庄规划类型专项研究报告：在上述工作成果的基础上，在全县范围内按照“四类一看不准”的标准确定不同类型的村庄；
* 区县域乡村振兴专项规划：在上述两项成果的基础上，完成区县域范围内的乡村振兴战略规划。
有了这三个专项规划成果（也可以“三合一”统一编制），即使上位的区县级、乡镇级国土规划编制工作尚未完成，我们也可以有计划、有目标、有重点地渐次展开村庄规划的编制了。
· 03 · 国土空间村庄规划是“修建性”还是“控制性”详细规划？
在整个国土空间规划的体系建构中，“五级三类四体系”是其基本框架。村庄规划作为一个规划类型，并不在总体规划体系的五级之内，而被认为是详细规划。在城市规划中，详细规划被分为“控制性详细规划”与“修建性详细规划”，那么，村庄规划作为详细规划，是否也可以如此划分呢？
△ “五级三类四体系”的基本框架
答案是可以的。但不是所有村庄的村庄规划中都有这两种详细规划类型。只有那些在规划中明确了“经营性建设用地”的村庄，针对尚未确定的产业合作者——投资商，才能把这块“经营性建设用地”的建设强度要求以“建设地块管控图则”的方式表达出来，以便政府进行规划管控和开发商进行经济回报测算。
那么“宅基地”规划呢？在海南，由于宅基地内“在175平方米范围内、限高12米（三层）、院内建设密度不超出70%”已经被规定，在村庄规划中，只需将“待分宅基地”的位置根据规划要求标注出来即可。显而易见，村庄规划的这一部分内容可以视为修建性详细规划。至于规划宅基地如何分、分给谁？则由村民代表大会依法确定，在总体上满足村庄居民建设的需求即可。
因此，国土空间村庄规划的技术深度应以修建性详细规划为基础，只有安排“集体经营性建设用地”时，才会出现类似城市（镇）控制性详细规划分图则类似样式的“建设地块管控图则”。
△ 城市规划的管控逻辑示意图
作为国有用地上的建设规划，城市规划是纵向展开、按层级进行管控的。
△ 城市总体规划图示意
△ 控制性详细规划图示意
△ 控规分图则
△ 修建性详细规划图示意
△ 村庄规划的管控逻辑示意图
作为全域覆盖的详细规划，村庄规划是横向展开、按类型分别管理的
△ 村域规划规划图示意
△ 村庄建设规划规划图示意
△ 村庄规划中的管控图则
与城市规划中“控规”管“修规”的逻辑不同，作为详细规划的村庄规划，不仅要管控村庄建设用地，还要管控村庄村域范围的各类用地要素；而且，在村庄建设用地中，“控规”与“控规”地块关系是平行的。
· 04 · 村庄规划可以以县区或乡镇为基本单元批量统一编制吗？
在海南省的村庄规划编制导则中，允许以行政村为单位，相邻的若干个行政村可以进行统一编制。这主要是因为从更大的区域（比如县域、乡域）的角度来看，村域的国土资源要素的关联性较强，在更大的区域里考虑村庄的产业发展显然会更全面一些。但是，这并不意味着村庄规划可以采取把这几个行政村、或者整个乡镇、甚至全县的范围内的村庄，统一打包、批量生产、切割包装、一次性完成所有的村庄规划编制的做法。
为什么？这里涉及到系统论的一些基本概念，有必要简单讨论一下。在国土空间规划体系中，村庄规划的本质是基于“要素”的“点”的规划。它需要站在某一行政村的角度探讨其经济发展的利益最大化可能。即个体的规划只能站在个体的角度来编制，即使所有的个体覆盖了全部区域，它也是若干个体的“集合”，而不是站在上一个维度（层级）对“个体”的总体安排。
这就是“乡镇国土空间规划”与全覆盖乡镇的“村庄规划”的本质区别。其道理就如城市规划中某一规划地块中“修建性详细规划”与“建筑总平面布局”的区别——一个是从总体到个体的“规划安排”、另一个是基于个体合理性设计的“总体布局”；也像学校中班主任对每一位同学的学期评价和每一个同学的自我鉴定之间的差别一样。
在编制村庄规划时，可以（必须）对更大范围的环境资源进行研究，以编制高品质、实用性强的村庄规划。但不能够把上一层级的规划成果切割成村庄单元来取代村庄规划。村庄规划还是要将行政村作为基本单元，分门别类、实事求是地一个一个的编。
· 05 · 村庄规划的最终落实，离不开中国农村社会组织结构的重建
回顾历史，不得不承认的是：以往编制的各类村庄规划，重点大都是放在了对建设行为进行控制方面，并没有把村域内的国土资源当作为村集体的资产来对待，也没有将这三类资产（自然资源资产、不动产及可活动资产）视为村集体在法律许可的范围内可以支配的财产，建立产权关系明晰的“村民—土地—财产”内在结构。而这次国土空间体系下的村庄规划，就是要将这些问题都解决掉。要达到这个目的，就涉及到另外一个十分重要的问题，即：中国乡村社会组织结构的系统重建。
在1949年以前的中国农村社会，农民作为“士、农、工、商”当中的一种社会角色，是在“自耕农—地主—雇农”这三种身份中不断转换的：如果“人—地”关系平衡，就成为自给自足的自耕农；如果“人—地”关系失衡，就分别同时造就出“地主”或“雇农”。这是一个自我封闭的游戏，客观上使“小农经济”成为中国社会的基本状态。
△ 中国传统农村的社会组织结构
1949年以后的中国乡村社会，经历了“一大二公”的人民公社阶段、“包产到户”的土地承包阶段，以及目前的在“三权分置”基础上的乡村资源与城市资本和市场经济对接的阶段。而国土空间规划正是要为“乡村振兴”这一战略的实施提供足量的、优质的、且布局合理的发展空间。
△ 从“一大二公”到“三权分置”
所以，这一轮国土空间规划的服务对象，是村集体——1949年之前的两千多年的中国农业社会从来没有出现过一种新的社会组织方式。在这个组织体系中，村民的身份是“三合一”的，他既是村集体的合法成员（天赋权力股东）、也是从事农业生产的个体农户（劳动者），同时还有可能是“农民专业合作社”的（有限责任）成员。我们有理由相信，随着中国特色社会主义市场经济结构体系的逐渐完善，农民的社会身份正从“农民→村民→公民”发生正向演变。
△ 农民身份的三合一
从这个意义上说，我们不仅在空间上处在一个世界范围内“百年之未有”的大变局中，在时间上还处在中国2000多年农业社会前所未有的历史转型过程中。编制国土空间村庄规划，正是重建面向未来的社会主义新型农村社会组织结构的重要组成部分，是将中国农民从传统的小农经济社会引入现代化的市场经济社会的必由之路。
作者：杨春淮
1963年生。高级规划师，国家注册城市规划师，中元设计机构董事长、高级合伙人；海南大学林学院、旅游学院硕导。
文章来源：中元设计机构
