一 缘起：湾区城市发展呼吁更“精明”和“可持续”的城市设计方法
（一）转变城市增长方式以适应大湾区整体发展需求
2019年2月18日，随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式公布，传统意义上珠江入海口沿岸都市连绵区域的整合性发展正式启动。改革开放40 年以来经济发展成绩斐然，但沿海地区破坏生态环境、“一刀切”粗放式城市开发模式的弊端已然显现。尤其是中心城市之外的二三线城市，更是在争夺“高标准”“高定位”的发展竞争中催生了诸多资源浪费和区域失衡等问题。及时检讨低效的土地利用模式、拯救脆弱的生态环境、重塑特色的城市风貌和变革落后的规划实施体制，是湾区新一轮城市发展的关键。
湾区城市群已成为实施生态保护的前沿、带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊，占据了全球约60％的经济总量。粤港澳大湾区建设目标指向世界级经济支撑带，也已经具备了良好的政策、空间和经济发展基础。但随着全球气候变暖导致的海平面不断上升和珠江入海口区域人类活动频繁对自然滨水环境的经年影响，城市正面临着不断增加的洪涝和自然灾害风险，因此保护自然景观环境和生态安全格局必须未雨绸缪，如纽约大湾区发展之初，政府就签署了《国家环境政策法》，并成立了相关监管部门，有力保护了湾区环境。
（二）强化以城市空间为核心的精细化操作和持续运营
中国经济发展和社会结构正在经历转型期，城镇化发展正逐步从求规模向重质量的精明方式转变，传统城市规划和设计体系迫切需要创新。2013年以来，党中央在一系列城市工作会议上连续提出对城市发展质量和城市设计水平的关注。十八大报告明确提出“城镇化质量明显提高”的要求，十九大报告又进一步明确了“生态文明建设”的发展核心。2017年6月1日住建部正式颁布《城市设计管理办法》，标志着城市设计直接对城市建成环境品质实施管控的时代已经来临。
城市空间形态研究始终是城市设计工作的核心，无论是经典时代的传统城市设计范型、现代主义城市设计范型和当代绿色城市设计范型，还是面向未来的数字化城市设计范型。有关城市设计认知日益宽泛的总体趋势，隐化了其关注城市形态设计的本质，城市设计强调美好城市空间形态的方法核心必须予以坚持。美国的“精明准则”是基于对以“土地经济性”为核心的区划体系的反思，而“以城市形态引导和设计来营造场所”的建成环境“管控”工具，其核心正是从城市空间形态入手，将单纯物质形态规划设计转向设计、政策和管理的综合性体系，其核心在于：①针对“城市病”提出基于分类方法的城市空间形态控制手段；②融合了城市设计导则和完整的行动指南两大内容；③通过管控城市空间引导城市和社会健康发展等，并具有完整的设计流程和机制。
二 对策：基于“精明营建”理念的城市设计体系构建
“精明增长”(Smart Growth) 原本是倡导一种高效、集约、紧凑的城市发展模式，于2000年由美国规划协会组织成立的“美国精明增长联盟”(Smart Growth America) 提出。核心内容是加强存量空间挖潜、社区重建、废弃地利用、紧凑开发和混合功能以节约基础设施及公共服务成本，鼓励公共交通和步行活动、保护开放空间和创造舒适环境等。其理念核心可总结为“鼓励、限制、保护与协调”，措施包括“断面规划法”(Transect Planning)、划定城市增长区、填充式开发和再开发、发展权转移等。美国经过十几年积极实践，在控制城市蔓延方面起到了很大作用，建立起跨区域、多层次的城市协作机制，以及高效的综合了法律、经济、行政等手段的规划政策工具。然而在实操过程中也出现一些问题，如具体操作方式缺乏针对城市不同地区特征的进一步细化、测量和评估标准尚待统一、政府组织主导方式对公众参与积极性调动有限、对规划实施后期效果评估和反馈重视不足等。反思中国城市发展，笔者尝试建构“精明营建”理念下的城市设计体系(图1)。
图1 基于“精明营建”理念的城市设计体系示意图
（一）鼓励：建构多维韧性特征的城市空间“统一体”
城市空间生态环境、土地资源和交通条件对于城市发展具有重要价值。城市设计应主导建立综合的建成环境设计导控体系，以协调、组织、平衡和管理各项人类活动、城市运行和自然演进过程间的关系，从而创新性地保护和提升土地与空间价值。可通过以下手段：①构建适应性方法体系，建立基于“类型学”的城市设计形态导控方法；②构建多维韧性策略体系，提出适应空间动态变迁、构建生态安全格局和基于空间综合效能优化的规划与设计方法；③进行核心技术突破与应用，解决城市空间耦合性与适应性问题；④从实施效果评价及反馈机制等层面提出“启动+示范+触媒+全覆盖”的地区城市设计模式等。
（二）限制：建立项目“需求—强度”跟踪调控模型
城市空间兼具开发与保护、公共与私有利益博弈关系。通过城市设计研究建立空间“需求—强度”动态跟踪调控模型，改善以往对发展过程难以进行动态适应和调控的规划体系，包括：①基于经济可行性分析和动态评估方法建立的经济分析模型；②基于多样本分析的动态需求—供给模型；③基于全生命周期模拟分析的建筑和环境组合模型；④基于项目策划和公共功能的多方案评估等。
（三）保护：提供城市“填充式开发”的技术及实施路径
在近二十年城市开发建设热潮中，珠三角主要城市滨水区基本都经历了粗放型和“单一功能”(很多时候是房地产)快速开发的过程，造成城市公共空间资源被占用、环境混乱低效、公共活动缺失和规划统筹长期缺位等问题。优化城市现有空间结构和引入“填充式开发”技术体系的要点包括：①建立标准(城市设计导则)+审查(城市设计总师制度)的精确实施管理架构；②制定多维尺度下城市土地和空间的精细化操作规则(全过程导控)；③提出多系统视角的城市空间耦合与适应性设计策略体系；④基于城市生态安全格局构建(应对三角洲日益增加的洪涝风险)探讨规划和城市设计的新方法、技术、机制等。
（四）协调：建立城市“统筹开发”的实施运营管控体系
新时期城市发展将面临更多困难和挑战，城市设计的协同和导控作用也会更加凸显。其中，要建立城市空间“统筹开发”的实施运营管控体系，应着重从以下几个方面考量：①促进公众参与—研发系统性多方参与、可视化平台及技术；②制定基于高密度城市空间的“立体化利用”和“海绵基础设施”设计策略；③开发三维可视化多主体参与和评价工具，以促进城市设计方案优化和精明决策系统形成；④研发人机交互技术，以解决“数据—图形—空间”的转化与关键算法问题；⑤引入“PPP+EPC”等政府引导和市场调控相结合的高效合作运营模式；⑥尝试建立“社区城市设计师”制度，帮助构建良性高效的公众参与平台和项目跟踪管理机制等。
三 实践：中山总部经济区滨水城市设计
（一）项目发展问题及对策
在大湾区发展规划体系中，中山位于几何中心，可以方便建立与周边区域的交通联系和承载湾区核心的功能(产业) 辐射。而近年来传统主导产业功能的衰落和城市开发过程的粗放，使得中山城市核心竞争力不断下滑(体现在城市经济总量和城市首位度等方面)。但相对较低的城镇化速度反而有效保护了城区“山水格局”的大体轮廓，如“七星拱月”“绿水环城”等可贵的城市景观。
中山城市发展的传统格局以历史城区为中心、石岐河一河两岸为廊道不断扩展。现有中心区规模十分有限，滨水景观和生态资源弥足珍贵。而由于长期缺失规划统筹和低效规划管理，行政区之间的“飞地式”开发、滨水景观被“围墙式”住宅建设侵占、医院和学校等公共服务设施“地区不平衡”、道路网“结构性缺失”等乱象频出。城市空间品质、公共服务、交通系统和生态环境等均难以适应新一轮湾区城市发展需求。紧抓时代契机，推进生态文明建设和精细化城市运营，需要通过建立新的“触媒”和示范性标杆，引导城市公共服务、开敞空间、交通网络和人居环境的“精明式”发展(图2，图3)。
图2 城市设计总平面图
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
图3 中央金融商务区节点平面图
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
作为建构基于“精明营建”理念的城市设计体系的一次初试，中山总部经济区滨水城市设计集中体现了创新和突破意识。基地位于中心城区东北部、石岐河南岸，东邻规划中的岐江新城，面积约为118hm²。2017年7月， 中山政府启动了“中山总部经济区城市设计和康华路中段片区控规调整”项目招标。历经调研、规划与设计、专家评审、规委会审查、公示及政府审定等程序，于2018年5月结题并正式纳入法定规划体系，开始在地区开发建设中发挥作用。同年8月举行动工仪式，《南方日报》等媒体跟进大幅报道。这一高效的多部门协同与合作过程也创造了在同类型项目规划过程中的“中山速度”。
（二）区域联动，奠定基于“整合与协同”的规划框架
城市设计基于公共价值和多元利益最优原则，在区域层面整合土地、空间和生态资源，同时强化形态设计精确导控，推动“统筹规划、精明布局、区域协同、资源共享、产业联动、交通先行”的精明式发展。
(1)发挥产业结构升级“先导示范区”的引领作用。必须从根本上转变环境观念和规划思维，抓住湾区一体化发展契机，转变落后的功能、土地和空间开发模式，推动现有单一产业体系向综合型城市经济转型。推动总部经济区项目落地，通过建立公共设施运营总部基地，发展高端金融服务业，以及打造科创型产业引领的本土优势企业和引入珠三角代表性总部企业，结合总部经济模式下的新型产业体系及其复合型城市空间，带动旧城再发展和新城持续开发。
(2) 构建与新城“互补共生”的联动格局。基地位于西侧中山历史城区和东侧岐江新城之间，是传承历史文化和彰显新城特色的纽带。在紧凑与混合原则下，将基地与更大范围区域有效连接并形成合理的城市空间结构。东侧起湾道区域适当提高建筑高度，与岐江新城天际线呼应，滨水区则营造层次分明、错落有致的连续天际线景观。差异化定位滨水空间与功能，充分利用滨河自然景观分段打造高端滨水休闲区(总部经济区)、生态游憩休闲带(东部新城)、沿江湿地公园和都市农业生态园(岐江新城) 等多样化景观。
(3) 营造开放共享的一河两岸滨水复合空间。河流及其水网系统是珠三角城市最主要的传统景观特征，也是城市发展最重要的线性空间廊道。内部空间向滨水区延伸和开放，将形成令人印象深刻的城市空间肌理及意象。基地位于石岐河中段滨水开放空间南岸，中心城区处于主要绿化通廊之中，周边山水景观资源丰富。崩山涌自北向南贯穿基地东侧，还毗邻东明大桥公园等城市级绿地。规划充分保护滨水开放空间，将基地内外水网重新连成高品质河涌系统，利用“海绵城市”景观生态工程技术改善基地水环境。同时，增强滨水空间可达性，营造舒适慢行系统和公共空间，引入多样化城市服务功能，打造“工作—居住—休闲”一体化滨水场所。
（三）韧性设计，探讨基于“紧凑与生态”的城市形态发展模式
“紧凑与生态”的城市形态发展模式蕴含六大核心发展理念：① TOD模式。倡导以紧凑混合、可达性高、保护滨水生态环境和营造公共空间为主导的开发。②小尺度街区。营造适宜尺度街区格局，开放共享城市街道和多元服务功能。③功能混合。整合居住、工作、商业和游憩功能，营造紧凑、适宜步行、混合使用的新型社区。④步行优先。提供安全便捷的步行区域，充分利用滨水空间创造活力交往和学习场所。⑤尊重和联系老城。承接老城区空间肌理、山水格局和建筑风貌，发挥“纽带”作用，实现新旧城区协同发展。⑥低影响开发。尊重基地自然环境格局、肌理和特征，保留原有河涌水网系统和连片绿化，修复被建设破坏的自然空间；重点改善基地水环境和建立高效雨洪管理系统，建构城市多维韧性系统来应对三角洲气候变化和潜在的灾害风险。
(1) 提出基于空间统筹的土地利用优化建议，集约利用土地资源。①将原规划从基地中间穿过的高压线埋地，并与综合管廊一同建设，将防护绿地改作公共用途；②优化东西两条河涌防护绿地配置，提高土地利用率和公众可达性；③实现绿地总量和总体规划“占补平衡”“土地利用价值最大化”( 绿地总量G 和水域面积E1均增加)，同时提高绿地分布均衡性以提升周边地块的经济价值；④基于功能定位调整引起的规划人口变化，建议对公共服务和市政设施在更大范围内进行统筹配置。
(2) 探索“生态簇群多中心组团”功能布局模式，创造多维尺度下有地域特征和公共活力的城市空间。以“窄街密网”为原则，依托规划的轨道交通站点，建立紧凑、立体、高效和平衡的交通系统(通过TLOS 模拟论证)，主要策略为：①优化地区交通网络，将基地中部富康北路向西侧移动65m，结合中央轴线营造城市立体空间；②提高支路网密度至7.6km/km²( 远高于国家规范要求的3～4km/km²)，增强道路通行能力并提供更多内部交通选择；③在起湾道北侧规划过江隧道和基地内单向出入口，辅以部分地下道路网缓解高强度核心区的交通压力；④在基地东西两侧建设跨江大桥，增强石岐河两岸的交通联系；⑤增加对接岐江新城的交通出入口；⑥结合绿色空间设置全天候24小时公众开放立体步行廊道系统，从中部换乘枢纽一直向北延伸至金融商务核心区；⑦倡导公交优先，在邻近公交换乘区域减少社会停车位供给，提高换乘效率；⑧遵循分合灵活、资源共享的原则，在核心区内建设相互连通的地下道路网和共享停车库。
(3) 奠定生态韧性的空间框架，综合治理水环境，推动城市生态空间的修复。方案水体面积大于总体规划和控制性详细规划规定的面积，规划利用联通水系形成更均质高效的行洪通道和开放景观。将南部居住组团中心保留的一块自然水域(中心湖) 打造为兼具蓄洪和景观功能的开敞空间中心。①基于区域防洪调蓄和水安全角度，最大限度地尊重自然地形，根据坡面漫流汇流路径布置带状植草沟和雨水花园，并尽量保护基地内的水塘、河涌等水系，增加蓄洪空间，确保城市水安全格局；②各街区内部组团采用下凹式下渗绿地，用于储存和过滤雨水，促进水体的循环自净；③综合水安全分析、通风廊道分析等生态技术，修复区域生态廊道，构建城市通风系统，奠定高品质的区域空间格局。
（四）定量分析，构建基于“需求与强度”的城市形态导控指标体系
城市设计定量分析是对城市设计要素渐次变化的细致研究，如容积率变化、贴线率变化和绿化率变化等。通过综合考虑中山城市发展背景等因素(如土地级差、交通可达性和开放空间距离等)，从视觉、功能和社会等不同维度构建基于“需求与强度”的城市形态导控指标体系，以提供基于环境品质认知“量化”的科学方法和有效途径。
(1) 视觉维度。综合土地经济价值将基地分为自然区域、低强度、中低强度、中等强度、高强度区域五类区域。结合建筑高度控制分区，塑造动态有机的城市形态，同时强调主要视廊、观景面和开放空间节点之间的联系。天际线控制充分结合基地的滨水环境特质，形成尺度适宜、节奏分明、尊重自然及变化有序的整体城市形态。
(2) 社会维度。遵循整体协调、公平正义、土地价值最大化原则，以滨水公共空间项目启动为契机，以交通枢纽站点集聚人气，依托金融商务中心区开发的先导力，带动周边沿线地块“组团式”联动开发。将基地发展一共分为四期，依次提出实施计划、策略和启动项目，并进一步细分为不同开发时序的地块或项目。
(3) 功能维度。运用大数据和仿真模拟技术，集中分析基地(方案) 的土地使用效率、公共空间可达性和街道步行舒适性等。基于(比选) 分析结论优化规划方案，在空间布局、交通组织、建筑设计和景观营造等方面具体落实智慧城市、低影响开发等理念，提升公共交通和城市景观系统，创造一个面向未来、健康宜人、活力时尚的城市宜居环境。
（五）过程管控，编制基于“精确导控”的城市设计导则
城市设计导则是城市形态精细化管控的主要工具和手段，应充分发挥强制性和引导性相结合的“双重激励”机制，并在全过程管控中体现出最大的适应性和可变性。中山总部经济区城市设计导则从不同空间层级细化了对形态控制要素的引导，强化刚性与弹性并重的管控方式，最大化满足和平衡区域公共服务设施资源配置，最大限度地保护地区滨水空间的生态环境和公共活动，并为后续项目实施预留出足够的弹性空间。
(1) 总则。提供土地利用、空间形态布局、建筑容量、综合交通、绿地景观系统、公共服务设施、地下空间、海绵城市及分期建设策略等总体框架；提出开敞空间、道路交通、建筑设计、公共服务设施规划等通则，保证从整体到细节均能贯彻城市设计基本原则，与地区整体发展的物质特性协调一致。
(2) 城市设计导则。旨在建立一种从总体城市设计到具体建筑和环境过渡的转化框架，面向未来，以共享开放为基本原则，形成精确空间形态导控依据的规划实施管理机制(图4)。
图4 开敞空间设计导则示意图(部分)
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
(3) 重要节点城市设计。在总体城市设计基础上提出3个重要节点城市设计方案，包括中央金融商务区、滨水公共空间和高端商业区、大沙南轻轨站点及周边服务区；分别从周边交通条件、设计目标、总平面设计和效果图、功能分布、流线组织、开放空间设计、具体节点设计、滨水驳岸设计、铺装及种植设计等方面进行详细设计研究，以寻求落实整体概念的最佳形态解决方案(图5～图7)。
图5 滨水公共空间节点交通组织图
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
图6 滨水湿地公园详细设计图
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
图7 滨水开敞空间设计效果图
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
(4) 地块导则。具体表述并控制各地块中建筑的可建设范围、尺度及空间形态。提供一系列图解符号、文字说明及总平面和轴测空间示意来表明地块中控制与推荐的发展结构。同时，建构景观与建筑设计导则框架，对地块内建筑空间形态提出指导性控制要求。地块图则分别提出地块边界、建筑强制性界面和建议性界面、强制零售商业界面和建议零售商业界面、建议下沉广场控制范围、塔楼分布范围、建筑可建设范围、公共开敞空间等具体设计要求。景观设计导则制定了滨水空间、街道家具、植被、标识、铺装、夜景照明等系统的详细设计导控内容，尤其是针对城市设计中的特色公共空间—立体步行廊道系统提出了更为详细的设计要求和实施管控措施(图8，图9)。
图8 地块城市设计图则(A-1 单元)
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
图9 地块城市设计图则(A-3 单元)
资料来源：根据《中山( 石岐) 总部经济区城市设计》整理绘制。
（六）统筹开发，制定基于“精明营建”的城市设计实施方案
(1) 兼顾公平与效率的统筹方案。中山总部经济区项目是中山加快实施“强心”战略的重要抓手，是中山首个“城市设计先行”的片区开发项目。项目历经立项、PPP入库、控制性详细规划调整、初步设计和概算审批等多项关键工作，仅用了8个月时间，过程之短和审批效率之高均缔造了“中山之最”。其中，城市设计提供了全局统筹的主要框架和依据，这些清晰的政策体系很好地整合了该地区及其周边的土地和空间资源，为建成高品质城市环境提供了充足的公共资源配置和开敞空间系统保障，彰显了“环境先造”的理念。更为重要的是，通过示范性项目为地方长期存在的规划失效和管理失误现象提供了可贵借鉴，突显了城市设计的前瞻性和纠错性。
(2) 强化城市整体运营管理的实施方案。规划提出“持续运营”概念，引入“PPP+EPC”模式，紧密衔接设计与实施。强化城市设计对空间及其系统的精确导控作用，以实现整体环境的高品质控制和标准化建设。规划还提供了公众参与平台建立的方法和机制，尝试建构各利益方之间的协调和平衡机制，并在实践中引入导则(标准、融入规划)+审查(裁量、与规划结合) 体系，以不断提升城市设计的科学性和有效性。目前，基地的道路网络、综合管廊、市政设施和过江隧道等公共部分建设已全面展开，学校、医院和消防站等公共服务设施已顺利完成招投标并进入施工图设计阶段。滨水区开放空间建设、中央商务区等地块也已完成项目立项，准备进入地块的实质开发阶段。虽然随着实施深入也出现了一些新情况，如小地块与商业综合体开发之间的矛盾等，但在城市设计设定的开放性和适应性框架下，一切正在有序协调开展之中。
四 结语
理想与现实间的差距在当前城市发展中仍然显著，尤其是在当各种政策及资源不可避免地向国家和地区中心城市进一步倾斜的趋势之下，二三线城市发展更应清醒地预判形势并紧抓重点项目规划建设契机，寻求自身突破和创新。国家层面对城市设计的重视和立法体制的长期缺位，在相当长一段时期内将成为新型城镇化过程中的常态。
中山总部经济区滨水城市设计项目与其说是一次专业实践，不如称其为一次对新规划思维和机制的在地化探索。作为建构基于“精明营建”理念的城市设计体系的一次初试，项目遇到的问题往往难有答案，创新和突破意识显得尤为重要。该项目之后，笔者所在团队又陆续承担了周边多个地块的城市设计工作。通过一系列相互关联项目，逐步打通中山一河(石岐河)两岸城市发展格局，形成依托现有城市中心、新旧融合、连接生态网络和创建新型产业体系的整体空间结构。城市设计在区域协同发展和形态精确导控层面的价值也不断凸显。过程中有几点值得思考：
(1) 如何理解当代城市设计的内涵与核心？虽然城市设计涵盖科学、艺术、技术和社会等广泛性内容，但空间形态研究应始终是其核心。要营造高品质的城市环境和提升生态承载力，更应充分发挥城市设计理念、方法和技术在导控物质空间形态方面的先进性，并尽快建立城市设计法律保障体系和引导真正的公众参与。
(2) 如何使城市设计有效应对城市发展的新问题？经济和城市转型发展对现行规划体系提出了巨大挑战。规划控制失效、规划管理滞后和行政隔阂等各种“乱象”频出，城市经营需要更“精明”和高效的新方式。基于公共价值和多元利益最优，城市设计的介入有利于弥补规划管控的不足，有助于形成更灵活的地区协调机制，也有利于从提高建成环境品质和尊重人性化角度对城市空间形态实施创新性设计与精细化管控。
(3) 如何建立大湾区协同发展的整体格局？粤港澳大湾区发展规划的提出与践行，进一步突显了构建三角洲景观安全格局和城市韧性防灾系统的重要性。岭南传统景观生态营造的思想、方法和技术(如珠三角基塘农业系统的防洪排涝机制)，体现了开放、包容、睿智和务实等文化特质，以及人与自然“和谐共生”的精神理念，但在现代大规模工业化进程冲击下却日渐式微。应尽快建立区域空间管制体系架构，整合多维尺度下的城市形态研究对象，基于空间性能优化和空间模式创新的目标，探讨湾区整体适应性城市设计方法。
(4) 如何建立城市设计形态“精确”导控体系？习总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细，必须适应城市发展。提高城市科学化、精细化、智能化管理水平”。这为当代城市发展指明了方向：当代城市设计发展更应注重于对建成环境品质的精确导控。国外比较成熟先进的规划、设计和管理体系可以提供很好的借鉴，如美国基于形态的条例(Form-Based Codes)。但必须根据我国城市发展现实进行本土化创新，从观念、制度、技术、社会和经营等方面展开深入研究，提出城市形态设计导控的“量化”方法，建立面向实施的分类型、条例化、精确化的形态导控体系，从而更好地发挥城市设计的作用。
作者：李敏稚 赵晓莺
来源：规划师杂志
