近期，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称“《指南》”），该文件是指导和规范各地开展市级国土空间总体规划编制工作的重要指引。
去年以来，南京市紧紧抓住参编《指南》的契机，积极主动推动国土空间总体规划编制工作。目前，已基本形成初步成果，包括基本建立市-区-街镇的三级总规体系，基本完成“双评价双评估”、专题研究、底图底数转换等前期工作，基本形成三条控制线、全域空间布局的多情景方案。下面，将按照《指南》要求，抓紧做好成果的补充完善工作，力争尽早上报。
国土空间规划是资源配置的重要手段，如何通过高质量的全域化、综合性国土空间总体规划建立全域理想空间格局，实现生态安全、乡村振兴、城市集约高效和区域协调的高质量发展，是南京市本轮规划的主要目标。
一、基于生态安全格局，建构绿色开敞空间
贯彻落实习总书记生态文明思想，首先要按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念，建构广义的绿色开敞空间体系。
1.梳理各类生态要素，开展生态安全评估
分析河湖水系、林地、湿地、公园绿地等生态因子，开展地形地貌、水系资源、土地利用与植被、动物栖息地等生态敏感性评价，以及道路交通、市政设施、土地利用、地质灾害等生态干扰性评价，综合形成生态安全评估，识别生态本底。
2.基于各类要素识别，建立生态源地-生态廊道格局
以提升生物多样性，保护生物栖息地为目标，通过开展生境稳定性、生境复杂性、森林物种丰富度、土地胁迫情况、指示性物种栖息地等敏感性分析，分别识别陆域和水域生态源地。根据生物迁徙路径，采用最小费用路径法，连通生态源地，链接生态斑块，形成生态廊道。
3.基于生态安全格局，建立绿色开敞空间
在生态源地-廊道生态空间格局分析的基础上，衔接市域蓝绿系统与城镇空间格局，构建“一带两环、十片多廊”的绿色开敞空间体系，作为构筑“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”全域理想空间格局的本底基础。
二、基于乡村振兴战略，优化农业农村空间
把握南京大都市的区位特征、城镇化水平超过80%的阶段特征，实施乡村振兴战略。
1.坚守耕地和基本农田保护红线
实行最严格的耕地保护制度，优先落实并划定全域永久基本农田保护图斑。实施国土空间综合整治，增加有效耕地面积，充分挖掘永久基本农田补划潜力，统筹安排储备区。以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，积极开展高标准农田建设，持续提升耕地质量。
2.建立“多规合一”的实用性村庄规划
将村庄规划作为乡村振兴和美丽国土的治理手段和治理工具，开展“多规合一”实用性村庄规划试点工作，并研究出台《南京市村庄规划编制技术细则》。建立统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、产业发展空间、基础设施和基本公共服务设施布局、自然历史文化传承与保护、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾等八个方面的全域、综合、实用性村庄规划。
3.建立全域全要素的村域空间管制体系
按照村庄“生态环境有改善、耕地保护有保障、建设空间有引导、服务设施有提升”的目标，建立全域全要素村域空间管制体系。
三、基于城市集约高效，谋划城镇发展空间
以绿色开敞空间体系为本底，构筑刚性与弹性结合的城镇开发边界，同时对于城镇开发边界内的城市地区，综合考虑城市复杂巨系统，对空间要素进行更加周密的组合。
1.以发展模式转型倒逼国土空间高质量发展
以“生态优先、总量框定、内涵发展、质量提高、职能导向”为原则，重点以提升人-地、人-经济、地-经济的匹配度和使用绩效为目标，以城市的区域职能为出发点，从以增量为主转向存量并重，实现增量与存量挂钩、增量与流量挂钩、增量与质量挂钩的机制，促进国土空间高质量发展。
2.以刚弹结合的城镇开发边界适应城市发展的不确定性
首先，划定有条件建设区和战略预留区两类弹性空间。在建设用地指标有限和流动供给的前提下，为保证城镇集中建设区功能完整、结构完整，在2035规划城镇集中建设区内除允许建设区外划定有条件建设区；同时为城市未来战略机遇预留空间，在城镇集中建设区外划定战略预留区。其次，建立推动集中建设区系统成片开发的政策机制。以土地征收“成片开发”为抓手，推动城镇集中连片建设。
3.以城镇建设用地科学组合提升城市综合效益
首先，综合考虑经济发展目标和规划布局之间的协同，进行人、地、房、经济多要素交叉精准评估。其次，综合考虑交通布局与规划布局之间的协同。第三，综合考虑各要素配置与规划布局之间的协同，统筹划定各类历史文化保护线，明确各类公共服务设施、市政设施、安全设施等的规划目标、指标以及空间布局要求。
4.以总体城市设计塑造地域特色风貌
通过总体城市设计、片区城市设计、地段城市设计以及地块城市设计“四个层次”的规划编制，逐步实现城市设计全覆盖，同时建立了功能发展策划、土地利用规划、空间形态设计、综合交通设计和环境景观设计“五位一体”的工作体系。在总体城市设计中，突出南京“绿、文、城”的特色要素，构建“古都为核、江河融汇、城丘绿间、多心辉映”的城市特色空间格局。
四、基于区域协调发展，统筹区域竞合空间
以区域更高质量协同为目标，持续放大国家区域战略叠加优势，深入实施南京都市圈一体化、宁镇扬同城化等战略，切实增强省会城市功能和中心城市首位度。
1.着力构建长江经济带绿色发展新空间
严格落实“共抓大保护、不搞大开发”要求，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，持续优化沿江产业空间布局，加快产业结构调整，着力将长江南京段打造成“绿色生态带、转型发展带、人文景观带和严管示范带”。
2.着力构建融入长三角高质量一体化发展新空间
以构建“承东启西、联通南北、链接海陆”的综合交通体系为抓手，提升南京国际和区域链接力。发挥南京区域创新核作用，共建长三角科创圈，不断增强南京创新名城建设影响力和带动力。共同推进“生态+”保护性开发，持续深入推动宁杭、宁黄、宁淮合作。
3.着力构建南京都市圈一体化发展新空间
以同城化圈层、一体化圈层建设为牵引，加快推进南京都市圈协同发展；以区域生态环境共保联治为方向，共建美丽宜居都市圈；以综合交通一体高效、区域创新合作共赢为重点，不断强化南京功能引领作用，提高南京首位度；创新谋划城市间毗邻地区的发展，以顶山—汊河等跨界一体化示范区建设为抓手，推动跨界协调发展，以南京紫东地区提档升级为契机，依托 G312国道重点打造宁镇产业创新走廊和特别合作区，重点统筹产业创新资源布局，优化产城融合空间结构，构建快速畅达的交通体系，共同打造产业创新走廊新标杆。
国土空间总体规划编制工作是实现高质量发展的一个重要起点。为了实现“两统一”职能，需要更加综合的顶层设计，更加刚性-弹性结合的管控手段，更加全面的管制体系，更加系统的管理流程和更加高效的治理水平。我们坚信，在自然资源部的坚强领导下，业内同行齐心协力，规划资源工作将迎来高质量发展和高水平治理的新局面！
作者：南京市规划和自然资源局
来源：中国国土空间规划
