2018年9月，自然资源部部署在广州开展市级国土空间总体规划先行先试工作。广州市委 市政府高度重视，书记、市长分别亲自挂帅担任领导小组和工作小组组长，在自然资源部和广东省自然资源厅的指导和支持下，摸着石头过河，紧跟空间规划改革步伐，经过两年多的探索实践，编制形成了“五个一”规划成果体系，已上报省政府。
规划深入贯彻落实新时代发展理念，以“一美三高”（美丽国土空间、高质量发展、高品质生活、高水平治理）为规划导向，从“三调”规划底数底图、“双评价”与“三线”统筹划定、灾害风险评估方法和安全韧性城市、区域空间协同、自然资源整体保护利用修复、民生发展与公共服务、城市更新与存量用地盘活、规划传导机制等方面探索形成了一整套的技术方法和经验做法。
一、坚持生态优先，以“双评价”和灾害风险评估为基础，推动构建美丽国土空间格局
1.积极配合部、省厅开展“双评价”试点工作，细化优化双评价技术方法。
严格落实部规程，突出广州亚热带沿海地区特点，优化增加生物多样性、水源涵养、台风危险性等广州特色指标。在优先评价生态环境极重要区基础上，确定全市农业生产适宜性以及城镇建设适宜区。
2.加强灾害风险应对，突出全面的风险规划管控。
围绕生态安全、城市安全、粮食安全、能源安全等关键风险，开展空间风险和供应链底线模拟评估，全面评估城市安全隐患。比如，广州市近期运用遥感技术、高程模型和水利分析模型，精准识别出易发内涝潜在风险区域，结合对建成区易涝桥涵、隧道、水浸点的风险分析和治理，形成了涵盖土地开发利用、源头减排、雨水调蓄、堤防水闸泵站、管网系统等全方位的系统性风险管控体系。
3.坚持国土开发与承载力相匹配，统筹三类空间与“三线”管控。
优先划定生态保护红线，严格保护自然保护地、生态功能重要区域和生态环境敏感区域。探索提出城镇开发边界“规模刚性、布局弹性、集中集约，形态规整”的划定原则，以及边界划定的“五步法”。为适应远期发展和战略布局需要，应对规划实施的不确定性，划示规划用途不确定的战略留白区。
4.积极应对气候变化，探索城市热环境规划调控。
结合广州市正与世界银行合作开展中国可持续发展城市降温试点工作，在国土空间规划中研究落实促进城市通风降温的技术方法与政策措施。构建市域6条通风廊道，并开展了永庆坊、知识城、海珠湿地三个试点，提升城市环境的舒适度和宜居性。
二、坚持高质量发展，以盘活存量空间为主线、优化配置国土空间资源
资源要素配置是国土空间规划核心。针对耕地保护形势愈发严峻、土地资源日趋紧张，结合供给侧结构性改革和城乡空间布局结构优化，广州市从建设用地空间拓展、结构布局、投入产出绩效等方面对国土空间开发现状进行评价，对存量空间价值进行了再认识，通过增存结合精准配置投放资源要素，支撑服务粤港澳大湾区发展，强化省会城市综合服务功能，推动实现老城市新活力。
1.实行以调整重构为主，适度结构拓展为辅的空间发展模式，精准投放空间资源要素。
中心城区和外围城区中心地区以调整重构为主实施“两控三增”（控制人口密度和国土开发强度，增加绿地、开敞空间和公共服务设施供给）,疏解非核心功能，集聚高端现代服务功能，推动空间品质内涵提升。南沙副中心、广州知识城、空港片区等承担粤港澳大湾区区域功能的重点平台和交通枢纽地区以结构性拓展为主，建设广州国家中心城市发展的新动力源和增长极，集中投入适度规模保障国家和区域战略落地。
2.实行分区分类、精准施策的存量用地更新改造方式，补齐城市发展短板。
按照发展时序与开发条件，对全市划定了重点更新区、敏感更新区、一般更新区三个策略分区，提出差异化策略建议，引导政府力量、市场资源等各类要素合理投放。建立城市更新单元规划的统筹机制，强化开发强度分区引导，合理调控改造功能比例。完善政策顶层设计，构建1+1+N的城市更新政策体系。以“三旧”（旧城、旧厂、旧村）“三园”（村级工业园、低效物流园、传统批发市场）和“三乱”整治（乱搭建、乱排放、散乱污）等城市更新九项重点工作为抓手，调控产业建设量比例和公共设施配建比例，强化公共服务和绿地开敞空间供给，为实体经济发展和民生设施建设提供空间保障，为大众创业提供低成本可负担居住空间，实现产城融合职住平衡。
三、坚持以人民为中心，以提高人民幸福度和满意度为目标、推动实现高品质生活
通过大数据手段对广州人口规模、构成、分布、活动特征进行分析，科学研判人口发展与不同人群需求特征，以创造高品质生活为目标，引导人口平衡发展，着力提升民生保障，凸显城市文化与特色风貌，打造更舒适、健康、更有文化魅力的高品质人居环境，推动老城市焕发新活力。
1.合理调控人口规模，确保人口资源环境同城市战略定位相协调。
广州市现状常住人口1490万，按照以水定城、以水定人，综合水资源等重要资源承载力评价结果，确定未来可承载适宜人口约3000万人。按照国家对超大城市发展规模控制要求，确定广州市2035年规划常住人口规模宜控制在2000万人以内，按照2500万人左右的管理服务人口进行基础设施配置。
2.完善基本公共服务，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。
按照15分钟步行可达的空间范围、3-10万人的服务人口规模，打造优质生活圈。按照优质生活圈的配置要求，完善城镇住宅和公服设施配置。完善住房保障与供应，通过城市更新提供约100平方公里居住用地，并通过产业结构优化、产业与居住用地布局调整等，引导人口和用地合理布局，实现职住平衡。优化公共服务配置标准，提炼儿童、老人、创新人群等特征人群需求，优化教育、医疗、文化、体育等设施配置标准，打造适应不同人群类型的一体化的社区中心，实现公共服务设施合理配置和布局优化。优化公园绿地管控，还绿于民，为市民活动提供游憩空间。结合二沙岛公园和海珠湿地规划建设经验，以提高公园绿地总量和分布均衡性、提升对人群的覆盖率和服务水平为目标，提出促进城市公园绿地规划建设的建议，鼓励通过拆旧复绿、拆违复绿、留白增绿实现还绿于民。
3.加强公共卫生与防疫，建设健康城市。
进一步完善突发公共卫生事件空间应对机制。一是通过战略留白，预留临时性卫生防疫设施场所。二是建立分级诊疗制度，强化基层医疗卫生机构作用。在医疗卫生资源相对薄弱的外围城区建设片区医疗中心，推动优质医疗资源向外围城区倾斜。三是为突发疫情预留应急场所，适度提高医院用地规划建设标准，增加医疗设施的绿化用地和开敞空间比重，做好市政基础设施预留。
4.传承城市历史文脉，彰显城市特色。
保护活化利用重要历史文化遗产，以“绣花”功夫保护活化历史城区，建设“最广州”历史文化步径，促进历史城区焕发新活力。构建依山、沿江、滨海的城市风貌，打造“三个十公里”精品珠江，塑造“大美珠江”城市魅力纽带，保护好城市山水骨架、生态廊道、通风廊道、景观视廊和眺望系统，强化云山珠水的城市整体意象。
四、坚持共编共管共治共享，以好用能用管用为目标、实现高水平治理
1.全市规划全市编，从部门专业规划到全社会行动纲领。
广州市委 市政府高度重视，书记、市长分别亲自挂帅担任领导小组和工作小组组长，全市51个有关部门和单位全程深度参与，组建了11个规划专责小组，分别由主要部门牵头负责规划核心板块内容。各区政府作为规划实施的属地主体，负责编制各区发展战略大纲，组织属地“三调”工作。同时坚持专家领衔、公众参与，开门编规划，国内外和本地知名专家、市民、媒体以及各类行业协会全过程参与规划编制工作，集思广益，凝聚共识。
2．建立市域-片区-单元三个层次的规划实施传导机制。
以控制线管控、用途管控及指标管控为核心，通过分级分类传导管控，切实保障国土空间统一用途管制。厘清了各层级规划管控重点，市级总规层面定目标定指标定格局，区级总规层面定边界定用途，单元详细规划定性质定强度。梳理了各层级规划用途管控深度，市级总规—区级总规—详细规划用途传导对应为规划分区—地块用途（一级规划分类）—地块用地性质（二级规划分类)。
树立规划权威性，“以一统多”。横向上明确了国土空间总体规划对各类专项规划的约束指导作用；纵向上制定了约束性指标分解与刚性管控传导机制。目前，广州正在以番禺区国土空间规划编制为试点，同步开展片区总规和单元详细规划编制，制定《广州市片区国土空间总体规划编制技术指南》和《广州市单元详细规划编制指南》，梳理市级总规重点管控和传导内容，明确片区总规和详细规划编制技术规程。
3.建立健全国土空间规划实施路径。
一是建立具有广州特色的体检评估体系。广州作为自然资源部“规划实施评估”第一批试点城市之一，在部对全国体检评估要求的基础上，重点突出了广州国际化水平，外籍人口和外来人口等多元人群需求，批发市场、城中村、村级工业园等多元空间特色，区域联系与城市空间结构，公共卫生与防洪排涝等风险防控，生态要素与城市降温等内容的评估。二是建设国土空间基础信息平台。依托平台实现规划实施评估、监测预警和动态维护，以实现上下贯通、横向联通、信息共享、业务协同。三是制定“1+8+N”的政策包，强化实施路径。着手探索制定《广州市国土空间规划实施意见》，涵盖高质量产业、高品质生活、城市更新、乡村整治、精准供应、区域合作、自然资源统一管理、生态保护修复8个方面，形成若干指导规划落地实施的政策文件。今年已开展了开发强度分区管控导则、城市更新配套政策、十五分钟社区生活圈公共服务设施配置指导意见等政策研究与制定。
广州将结合后疫情时代国土空间变化趋势，按照以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的要求，积极对接“十四五”规划，从促进都市圈、城镇圈高质量一体化发展、国土空间规划实施传导等方面进一步做好相关工作，按照新发布的市级国土空间规划指南，完善规划成果。同时，将重点围绕规划审批事项力争在市级国土空间规划审查审批和实施管理方面探索经验，为部提供支撑。
作者：广州市规划和自然资源局
来源：中国国土空间规划
