我国内陆县域地区多为人口流出地区，青壮年外出务工数量多，留守人群数量大。近年来，随着返乡人群带动一家老小进城，出现乡村人口越过场镇直接向县城集中的新现象。
本轮国土空间规划期限到2035年，整体面临内陆县域人口持续外流、县域内人口加剧老龄化、村镇人口越发向县城集中、乡村进一步空心化的四大趋势。
针对这一特殊历史阶段的挑战，本文以广安市岳池县为例从国土空间规划的视角对此进行系统梳理，助力本轮规划改革。
1、岳池县基本情况
（一）岳池县是川渝典型的农业大县和人口大县
岳池县位于重庆市北部，县域面积1478.71平方公里，户籍人口116.4万人，常住人口78.2万人，净流出近38万，占户籍人口比重约为三分之一。2019年GDP达到251.3亿元，人均GDP为3.2万元，三次产业比例为19.6:30.7:49.7，县城有省级经济开发区基础，有米粉等知名农特产业和生物医药产业，其人口经济特征在川渝地区各县（市）中具有典型代表性。
图 广安市岳池县在成渝双城经济圈的区位
资料来源：成渝双城经济圈项目组
（二）青壮年的流出加快了老龄化进程，未来乡村人口面临剧变
岳池全县年轻人外出务工比例多达60%，县域人口老龄化趋势在增长，2012年后岳池人口死亡率不断提高，并在2017年反超出生率。据统计，岳池农村60岁以上老人占比超过55%，与很多川渝县（市）一样，农村很少见到年轻人的身影。未来随着部分老人进城或过世以后，乡村人口将面临快速萎缩。
图 岳池县人口出生率与死亡率历年情况资料来源：岳池县统计年鉴
（三）农村人口减少情形下耕地流转需求大，宅基地规模不减反增特征明显
农村人口持续外流和劳动力老化，耕地撂荒现象不断增加，土地流转的需求旺盛。据统计，岳池县三调耕地面积比之前减少，与川渝地区大部分县（市）情况类似。2014年岳池农村人均户籍人口建设用地153.2平米，到2018年增长到人均157.8平米。未来市民下乡、资本下乡等情形下农村用地布局存在较大的不确定性。
图 岳池县农村居民点人均建设用地规模整体增长趋势资料来源：三调数据与统计年鉴
（四）乡村居民点分布零散，人口数量达不到公服设施门槛，面临动态收缩趋势
山地丘陵地区村庄规模较小、布局分散，人口流出情形下，公共服务设施达不到门槛规模而不断撤并集中。岳池县大多数村小学因为没有生源而停办，存在小学从"村-乡-镇"撤并情况，进而促进乡镇撤并。
图 人口外流导致村小和乡小学逐渐萎缩资料来源：作者自绘
2、对未来人口流动方向的研判
（一）人口定居更加趋向县城，倾向在人居环境更好的地方生活
空间规划需要对未来全域的发展和人口流动趋势进行研判。通过对岳池县的城乡居民发放问卷（共计回收问卷近千份），发现以下特征。从人群未来居住意向调查情况看，岳池县城尤其是新城区吸引力强。乡镇居民有63.5%期望迁到县城，只有21%的乡镇人口愿意留在乡镇。
图 岳池县域内城、镇、村常住人群未来居住意向数据来源：问卷调查
乡村老龄人口迁居意愿不强。由于年轻人在外地打工，主要是老龄人群受访，他们乡土情结保留较多，期望迁居的不足一半。
（二）外出人口多数有返乡意愿，并带动一家老小进城生活和养老
从对岳池外出务工人口的调查发现，其定居在外的意向人群占比43%。有57%的外出人群选择回岳池生活。回岳池的人群中有62%愿意回到县城生活，有一家老小团聚的意愿，将会进一步带动农村人口进城。
图 常年外出的岳池人未来的选择意向数据来源：问卷调查
（三）农村与场镇人口同时流向县城，镇村整体趋于收缩
2013年之前岳池县乡镇城镇人口数量大于县城，2014年后乡村人口流动跨越乡镇直接到县城的趋势越来越明显。
图 岳池县城人口增长与各镇人口增长情况与态势分析资料来源：岳池县统计年鉴
人口流动从“乡村—场镇—县城”层级集聚转变为乡村和场镇人口都同时流向县城的方式。乡镇的增长相对缓慢，除了发展基础好的重点镇之外，一般的乡镇都将面临人口衰退的趋势，面临新一轮的撤并。预测2035年岳池县城人口占全县城镇总人口75%的比例，乡村进一步空心化。
图 县域内部人口流动模式对比图资料来源：作者自绘
3、基于国土空间规划的规划应对
（一）总体层面：尊重人口流动规律，构建新型城、镇、村关系
传统的城乡关系主要是按照行政层级形成"城-镇-村"的树枝状的层级服务关系，而在综合交通体系和信息网络设施逐渐完善的当今，传统的城乡关系正在发生改变。县城更加极化发展，乡镇趋于扁平化，场镇人口增长量不大，乡镇的发展更加依赖专业分工。乡村发展有跨村组成片经营现代农业和旅游业的趋势。
因此，未来的城镇村关系将逐步淡化层级关系，将会形成以县城为中心，城与镇、城与村、镇与镇、镇与村、村与村的广泛联系的网络化结构关系。
图 传统的城乡关系与新型的城乡关系比较资料来源：作者自绘
（二）县城进一步集聚人口，提升养老与综合服务职能
县城是人口收缩与老龄化的“堡垒”。县城具有相对完整的公共服务基础，规划需要突出养老和综合服务职能，形成带动全县发展的核心引擎。传统公服务规划偏重人口总量，本轮国土空间规划在县城和县域人口老龄化的趋势下更加注重老龄化的城市供给，同时也是带动着老、弱、病、残、孕、幼等群体服务的同步提升。
图 县城公服设施规划供给方式向适应人口老龄化转变资料来源：作者自绘
需要构建适宜步行的健康生活城市和适合老年人的生活圈，更加健全城市绿化景观体系。城市设计也更加注重安全、健康、舒适的公共空间。岳池随着外出的17万输变电产业工人逐步回流县城，在成渝双城经济圈的背景下也迎来了输变电产业新机遇，同时在县域人口向县城集聚的过程中，也迎来生物医药和米粉等农产品加工业提升发展的机会，促进产业转型升级。
县域人口大量集聚县城，用地指标应当重点保障。县城的城镇开发边界建议适当划定大一些，预留足够的弹性，城镇开发边界主要是为了引导县城的发展方向和控制主体形态，然后才是按照规模指标进行规模管控。另外，可以通过农村宅基地复垦得到新增指标用于县城的发展需要。
（三）重点镇要向专业化发展，一般乡镇建立动态收缩的规划管理体系
一般的乡镇发展可能会出现收缩，避免盲目扩大建设，国土空间规划需要考虑土地收缩利用方式和管理方式，建立乡镇土地退出的机制。乡镇的发展更加依赖专业化的职能。调研发现顾县镇中学的生源来自全县各乡镇，有大量家长陪读，带动乡镇发展；苟角镇民办养老中心有来自县城和乡镇甚至广安的老龄人在此养老。
图 岳池县苟角镇企业主导模式下的养老中心资料来源：调研照片
传统城镇体系规划是基于人口大量增长的背景，考虑乡镇分为重点镇、一般镇、乡三级，配套对应等级的公共服务设施。在人口收缩的背景下，重点镇与一般镇的人口差异不太大，加上乡镇撤并使得乡镇的公共服务设施更趋扁平化。国土空间规划需要弱化重点镇思维，乡镇需要向专业化发展，设施配置需要往专业化方向调整，尤其需要加强敬老院等公办设施的兜底。
图 岳池县域乡镇基于人口、资源等要素发展潜力评价
资料来源：项目组基于年鉴和相关基础资料分析
对岳池各个乡镇的人口、交通、公服基础、特色资源、现状产业等要素的综合分析，初步确定6个专长型的小城镇，规划提出专业化的发展策略。
表：岳池县域专长镇（传统的重点镇）的分工发展
图 岳池县域乡镇错位发展和专业化发展初探示意图
资料来源：项目组分析
（四）乡村振兴需要全面转型，需要系列政策制度改革保障
乡村布局需要调整。大量闲置土地以及宅基地和村小学设施等都需要盘活再利用，有利于服务现代化、规模化农业和局部现代旅游业。“企业主导+农民+政府”共同推动乡村发展。农业空间利用、土地整理要发挥市场作用，企业更能够适应市场和复杂的山地丘陵土地，适应水肥气热差异。
图 “企业+农民+政府”共同推进乡村振兴模式图资料来源：作者自绘
需要优先划定好三条控制线，在保护底线的基础上鼓励企业和资本下乡，促进村民土地流转，充分发挥企业和村民的主观能动性。未来职业农民的进入将会变革乡村的生产生活方式，需要更多的政策来服务乡村职业农民和科技农民，政策制度的改革需要进一步保障。
4、对于规划建设方式的思考
（一）镇村层面要从静态刚性管控转向动态弹性管理
人口流出和农业现代化趋势下，未来自下而上的用地诉求突出，很难进行提前精细的规划。一是需要在镇村层面的用地、农业空间利用方面，留出弹性空间与弹性指标。二是在国土空间总体规划管理上抓总量控制，给农业发展更多的灵活性，不宜对农业用地布局过细。三是结合乡村“点状”供地政策发展乡村休闲旅游产业，结合不断完善的设施农用地政策，促进规模化农业发展，依据市场需求灵活供地，可以不在城镇开发边界内。
（二）对农民新村建设的思考
调研发现当前的农民新村的村民外流的趋势也很明显，主要是农民新村并没有很强的产业基础，除了务农之外缺乏就业岗位，面临收缩的困境，未来除了少数特别的情形外，整体趋势是不适宜新建农民新村。未来乡村农业产业化道路进一步提升，农民居民点的布局倾向于与镇区结合，农民生活也更趋于服务便利的小城镇。
（三）对田园综合体建设的反思
田园综合体项目的初衷是留住乡村人口，减少乡村人口的外流，促进乡村振兴。但从建设的效果来看，田园综合体的运营成本高，设施维护费用大，乡村人口的外流趋势也并没有减弱。因此，发展逻辑应当是怎么顺应乡村人口的收缩，而不是防止人口外流，要尊重人口流动的规律，规划应当适应人口收缩。
5、总结与建议
县级单元是我国自秦朝以来最稳固和最基础的空间单元，县级国土空间规划在“五级三类”空间规划体系中起到完整的基本面和承上启下双重作用。
当前的国土空间规划重视资源的保护和修复，注重规模指标的管控，而基于人口发展的内容探索和指引相对偏少，国土空间规划的对象不仅仅是国土，其核心在人，人口的发展趋势和发展阶段的不同决定了国土空间规划的总体思路。
因此，当下全面开展的国土空间规划需要尊重和把握人口空间的流动规律，给予灵活性的政策适应人口流动和老龄化趋势，全面提升国土空间规划在资源配置中的效能。
图 川渝地区乡村人口流出与国土空间规划阶段图资料来源：历年四川统计年鉴、岳池县统计年鉴（2005-2019）
2005年后乡村人口加速外流，乡村空心化趋势明显，城镇建设用地也出现了无序扩张的问题。本轮国土空间规划的期限是2019-2035年，正处于乡村人口快速流出阶段的后半场。随着年轻人的流出基本放缓，随着老龄人口的逐渐退出，乡村常住人口还会继续减少。
县域城镇发展动力主要在县城，要做优县城公共服务和老龄友好建设。乡镇发展缺乏动力，一般乡镇很可能会面临收缩，只有少数的专业型乡镇会分担县城的部分职能，辅助县城成为全县的人口和产业服务节点，而非传统意义的重点镇。乡村大量闲置的土地和宅基地盘活利用或宅基地复垦腾退的指标主要用于县城建设。
最终，在适应人口流动和老龄化阶段规律中实现县域国土空间全域统筹协调可持续发展。
表：人口流动阶段特征下的国土空间规划建议表（初步想法）
来源：中规院西部分院 ，作者黄缘罡
