本文聚焦水陆统筹治理，以广东万里碧道近两年来的理论探索和试点实践为观察蓝本，梳理水陆统筹治理的四类空间模式和通过水陆统筹治理推动用途管制变革，为健全我国国土空间开发保护制度提供有意义的探讨。
01、水陆统筹治理
1.1水陆统筹治理是水陆交界地带开展国土空间规划的核心任务
水系是人类赖以生存的生态环境的重要组成部分，是地球上连续不间断的重要生态廊道[1]。广东省范围内，东江、西江、北江、韩江、鉴江以及粤东、粤西诸河是南粤大地上少有的连续生态廊道。在我国，依托河流、湖泊、海洋等形成的水陆交界地带范围较广，水陆交界地带天然带有一种内在张力：流动与固定。该区域的自然生态和社会演变最为剧烈，以广东为例，2018 年，全省水系周边 2 公里范围内有耕地约占全省 71%、建设用地约占全省 82%、活动人群约占全省 80%、各类企业 约占全省 85%。如何把握这种持续剧烈的空间演变过程呢？需要依托国土空间规划实现一张图管控。因此，从水陆地带的国土空间规划视角下辨析水陆统筹治理若干空间模式意义重大。
1.2水陆统筹治理应聚焦岸边带和滨水经济带
广东万里碧道在提出之初，即阐明万里碧道是江河安澜的安全行洪通道，水清岸绿、鱼翔浅底的自然生态廊道，留住乡愁、共享健康的文化休闲漫道，高质量发展的生态活力滨水经济带。广东省河流约2.4万条，总长超过10万公里，拥有东江、西江、北江、韩江、鉴江、粤东诸河、粤西诸河七大流域。2018年6月，广东提出加强公共慢行系统建设，整治河道水网，建设水碧岸美的万里碧道[2]。
水陆统筹治理重点关注岸边带和滨水经济带，其中岸边带指城市蓝线之内与水体常水位之间的地带。滨水经济带是指碧道建设范围（河道管理范围）以外的碧道协调范围和碧道延伸范围，包括城（镇）地区、乡村及自然生态地区和河湖水系周边地区，是通过碧道建设带动起来的经济发展空间。
从横向空间来看，水陆统筹治理对应岸边带+自然保护地、岸边带+农业农村、岸边带+工业、岸边带+综合功能区四类空间，下文将重点论述。在纵向空间上，流域上下游共同培育滨水经济带变得可能，后续文章将补充论述。
图1：广东万里碧道水陆统筹治理范围示意图[3]
02、四类空间模式探索
根据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》中，市域八类国土空间规划分区中的生态保护区、永久基本农田集中保护区、城镇发展区、农业农村发展区等四大类应与岸边带保持一致。
2.1统筹“岸边带+自然保护地”空间
自然保护地包括国家公园、自然保护区、自然公园[4]，是国土空间中生态最为敏感的区域。根据国土空间规划双评价，对河流生态健康进行评估，对河道沿线生态环境承载能力进行综合评估。在沿河两岸土地利用条件协调的前提下，应鼓励将由于填河造地、截弯取直的河道进行修复，恢复河流平面形态的蜿蜒性，并重点保护江心洲、河漫滩、冲积扇、阶地等河流自然状态下的生态资源和独特地貌。在土地条件允许的地区开展“还地于河”计划，扩大天然水系面积，恢复自然河道。
图2：河流纵向连通示意河流横向连通示意[5]
结合国土空间规划双评价，重点对水源涵养功能指标进行评估，重点针对涵养能力弱的片区，加强水土保持林、水源涵养林建设[6]。注重以天然林保护为重点，维持绿色基底，保护和改善区域（面）生态状况；注重以野生动植物及其栖息生境为主要内容，优化和提升森林生态功能。以东江为例，东江干流中下游地区、东莞及惠州南部地区水源涵养服务能力较低的片区，需严格限制水源保护区周边的速生桉种植活动，加快低效林林分改造工程。
图3：东江沿线河源段的天然河滩和生态林[7]
2.2统筹“岸边带+农业农村”空间
2.2.1调出河道管理范围内的永久基本农田
永久基本农田分布于河道管理范围内这类现象在广东省较为普遍，目前在国土空间规划编制工作中，常将此部分农田定为“划定不实”。然而，站在河流历史角度观察，往往是先有田，再有堤。这是历史变迁的过程，也是人们对河流及河流耕作史认识的变迁过程。根据《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，未来将重点清除四类耕地，河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地、受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地、因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地、依据《土壤污染防治法》列入严格管控类且无法回复治理的耕地。
图4：东江沿线中下游永久基本农田分布示意图[8]
2.2.2 划定耕地保护和农业面源污染防治区域
长期以来，农业面源污染治理是河道生态保护的一个重要方面，在二十年来的珠三角耕作史上尤其如此。注重河道两侧耕地保护和修复，应禁止填河造地、设施建设等占用滨水耕地，重点推进土壤酸化耕地治理，并开展绿肥种植、秸秆还田等生态种植措施，推进农业清洁生产，实现农业生产生活物质的循环利用，防治畜禽养殖污染，避免农业面源污染对水体的影响。当前，广东省畜禽禁止养殖区域基本完成划定，在此基础上，有必要在种植业、养殖业密集的岸边带因地制宜采取适宜的面源污染治理措施，包括生态拦截沟、缓冲带、人工湿地、生态氧化塘等，削减面源污染[9]。
图5：东江中上游沿线的成片永久基本农田[10]
图6：鉴江吴川段（下游）沿线的成片永久基本农田[11]
2.2.3推动滨水休闲农业与水岸游憩系统建设相协调
广东省都市农业发展较早，依托水岸空间的都市农业和休闲农业更是开全国之先河，然而，整体仍然呈现质量不高、精品不多的粗放格局。以碧道为依托，如何协调滨水休闲农业，建立水岸游憩系统呢？在国土空间规划中，针对村庄临水而建的现状模式，结合河道管理线后退、堤防建设、微改造等，有条件布局滨水公共空间。结合古码头、滨水废弃房子、点状未利用地等进行功能置换，增加村庄滨水的点状开放空间；结合三旧改造政策、村庄规划建设等，预留滨水通道，增设贯通的慢行系统， 强化水系的防洪安全体系建设，提高滨水岸线的共享性。
图7：东江沿线的旅游特色小镇——博罗观音阁镇[12]
图8：西江沿线的特色旅游县城——封开县城[13]
2.3统筹“岸边带+工业”空间
2.3.1统筹陆域工业截污和边坡湿地系统建设
结合污水处理厂建设人工湿地，处理不符合要求的排污口，例如建设边坡湿地系统，将工业污水处理厂出水口接入边坡湿地的生态槽，通过边坡湿地系统的处理，进一步去除水体中的营养盐和污染物。
2.3.2统筹产业转型升级与棕地改造
以广东为例，滨水岸线2公里缓冲带范围内分布着大量的“三旧”改造地块，分布着众多的产业低端、工艺有污染性的旧工厂，产生了一批废弃或待转型优化的棕地。
图9：广佛交界地带的旧工厂连绵区域[14]
广东万里碧道建设中对沿线具有工业遗产保护价值的设施进行保留和适当改造，推动工业遗产保护的同时，为碧道滨水游憩空间增添文化特色。推动滨水地区“棕地”重新开发利用，结合生态改造营造可进入的生态空间[15]。各地可优先将符合条件的地块纳入“三旧”改造标图建库范围，旧城镇、旧村庄整体连片改造时可结合河湖水域岸线保护与利用规划，预留空间用于碧道项目建设。
图10：滨水棕地改造前后用地布局示意图[16]
以东莞华阳湖国家湿地公园为例，华阳湖原本为包含耕地和洗水、漂染、电镀等产业的区域，周边遍布100多家污染企业。2013年以来，全面推进华阳湖地区水污染治理和环境整治，华阳湖水质从劣5类迅速恢复到3至4类，周边生态环境明显改善，收回“三旧”用地2000亩，土地出让价格由2013年的200多万/亩提升到2018年的600多万/亩，招商引资的企业税收要求由2013年的30万/亩，提升至100万/亩，建成兼具水利、农业、生态修复、环保、文化创意功能的国家湿地公园。
图11：万里碧道建设试点东莞华阳湖[17]
2.4统筹“岸边带+综合功能区”空间
2.4.1实施滨水堤岸生态化改造或建设
有条件的地区结合城市更新、三旧改造、规划调整，预留岸边用地，采用自然工法、天然建筑材料和有效的传统工艺，建设多级堤、多级堤，对岸坡进行生态改造提升。沿线设置景观节点，建设生态景观廊道及相关配套设施，为市民提供休闲亲水、商业服务场所滨水景观带。
图12：滨水堤岸生态化改造[18]
2.4.2用地规划增加滨水游憩空间
在国土空间规划用途分类中，注重在用地规划环节预留滨水游憩空间。具体方法是进行河岸土地使用与空间规划的调整，尽可能将原来封闭的私有岸线空间对外开放，成为城市公共岸线空间，增加休闲游憩空间，提升整体环境与空间品质。以深圳大沙河水陆统筹治理为例，1996-2003年，大沙河解决防洪安全问题，当时对河面进行规整，拓宽河道，并对河道两岸进行硬质化砌固；2009-2016年，解决水污染问题，即解决排水管道错接问题。2017年至今，提升河道景观，实现治水融城，关注大沙河的防洪排涝、生态服务、公共空间、文化展示等综合功能[19]。
图13：深圳大沙河改造后成为重要的运动休闲空间[20]
图14：深圳大沙河改造后成为重要的运动休闲空间[21]
03、水陆统筹治理推动用途管制变革
3.1整合多类控制线纳入国土空间规划一张图
根据水利部《关于开展河道（湖泊）岸线利用管理规划工作的通知》（水建管〔2007〕67号）建议以县区为单元，以集雨面积1km²以上河流为重点，聚焦河道岸线保护与开发利用研究，划定河道管理范围线、临水控制线，明确河道岸线功能分区、河道岸线资源空间管控原则和指标，并将河道管理范围和碧道空间范围控制线纳入市、县（市、区）国土空间规划。加强河道生态保护管控，划定生态缓冲带。在国土空间规划编制过程中，将河道管理范围线与生态保护红线、绿地规划等相关专项规划等相衔接。
3.2存量建设用地支持碧道建设
各地可优先将符合条件的地块纳入“三旧”改造标图建库范围，充分利用利益共享机制引入社会资本参与改造。对于将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目，依据相关规划配建碧道慢行道等公共场所项目。对于改造地块所在的控制性详细规划或单元规划未提出预留公益性用地要求，或改造地块面积较小，无法提供有效的公益性用地等情形，由改造主体向政府无偿移交相关用地。
3.3将碧道建设与滨江岸线地块土地出让结合
碧道沿线土地出让时，各地政府应在滨水岸线区域的国土空间规划中明确碧道建设要求，并在土地出让时的规划条件中具体落实。
3.4在碧道经过的滨水工业用地开展生态修复
碧道建设涉及需要搬迁腾挪，或布局分散、土地利用效率低下和不符合安全和碧道环保要求的需要清退的工业用地，以及城乡规划已调整为非工业用地的，应按照“退二进三”和“工业岸线转生态岸线、生活岸线”的原则，进行土地使用功能改变，转变为生态景观用途、水利设施用途或作为农用地使用，其中涉及土地用途改变的，依法办理相关手续。功能改变后的用地，应突出生态和环境建设导向，按照规划推进土地复垦复绿及公益性项目等改造，提升碧道绿化景观品质。
04、结语：建设万里碧道是打开河流系统治理的一把钥匙
我国国土幅员辽阔，河流众多，海岸线长，包括海洋在内的中国领土面积达到1433万平方公里。随着我国逐步建立国土空间规划体系并监督实施的机制，可以预见，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划将从蓝图走向现实，在五级三类等基本框架性工作基础上，以流经城乡建设地区的河流段落为对象，以河流两岸尤其是存量地区水陆统筹开发为重点，研究流域、干流、支流等单元尺度下国土开发保护方式，对空间模式、用地政策等进行持续创新，使之形成一个体系健全的、呈闭环的空间响应体系。
本文依托《广东万里碧道总体规划（2020-2035年）水陆综合利用开发研究专题》，2020年3月形成《国土空间规划视角下水陆统筹治理要点辨析-以广东万里碧道为例》一文，并被《2020年中国城市规划年会（论文集）》收录，现整理论文主要观点形成此文。感谢《广东万里碧道总体规划（2020-2035年）》项目组全体成员，感谢马向明总工程师、罗勇主任、蔡穗虹副主任、李欣副主任、赵嘉新副所长等的悉心指导和细心关怀，感谢城市发展研究中心崔梦馨、王丽芸、姚刘兵、赵伟坚、周建威等的深入参与。
来源 | 广东省城乡规划设计研究院
作者 | 城市发展研究中心 肖宇 曹海涛 谢永红
