随着我国国土空间规划体系的建立，全域、多要素、立体地看待国土空间资源的保护与利用，成为城市可持续发展和高质量发展的重要议题。本系列聚焦立体城市，探索地下与地上空间的协同发展路径，从多维空间角度，关注城市生态保护、安全韧性、功能统筹、空间治理、一体化设计、基础设施保障、技术创新、政策法规建设等多个领域。以期为国土空间资源更加高效、立体、集约利用提供有益借鉴。
前言
规划实施评估是科学编制规划的前提和保障，近二十年来，我国城市地下空间规划与建设可谓方兴未艾，各类地下空间规划的实施效果到底如何，我们有必要及时开展评估与总结，找到实施中的关键性问题，为合理优化规划编制方法提供依据。从1999年至今的20年间，北京市编制了大量地下空间相关规划，其中2005年编制完成的《北京商务中心区（CBD）地下空间规划》（以下简称“规划”），是继2004年《北京市中心城中心地区地下空间开发利用规划》之后的第一次全面系统的重点地区地下空间详细规划。15年过去了，北京CBD的建设已经从快速建设的发展期进入了成熟期，CBD地下空间建设也取得了可喜成绩，本文就以此规划为例，以点带面，围绕地下步行系统的实施效果展开评估与分析，以期为当前地下空间详细规划编制和实施提供有益借鉴。
图1 北京市地下空间相关规划编制情况示意图
01 规划编制概况
北京CBD 地区商务设施的建设从上世纪八十年代开始，至2004 年底，已有开发项目38 项，总建筑面积超过800万㎡，其中地下约230万㎡。为了进一步指导CBD区域内已经开工和即将开工建设项目的地下空间规划建设，2005年编制了《北京商务中心区（CBD）地下空间规划》。规划在东三环路两侧的核心地带，将各地块的地下一层公共空间通过步行通道连接，并与地铁车站相通，形成一个相对完整且使用方便的地下步行系统，为人们提供一个舒适的全天候步行、购物和娱乐的环境，地下步行通道两侧规划为商业、娱乐等公共设施，以增强它的吸引力和趣味性。
图2 CBD地下空间系统规划前后比较示意图
1、串联主要地块，形成连续的地下步行网络
CBD地下空间规划布局采用加拿大模式，通过将地下空间重点规划区域的商业设施和交通设施（如地铁站）等串联起来，形成连续的地下步行网络。根据规划，CBD地下一层主要规划为人行联络通道和商业设施，形成了总长约10km的地下步行系统，共连接6个地铁车站、5个公交首末站，涉及用地面积约221 公顷，基本涵盖了CBD 内商务设施最集中、人流最密集、交往最频繁的区域。
2、结合用地权属特征，形成分类引导策略
CBD 地下步行系统的建设主要涉及两种用地权属，一种为建设项目所有（在建设用地内的通道），另一种为政府所有（城市道路、公共绿地下的通道），根据其权属类型及所在位置的不同，形成了分类规划实施指导意见：
1）位于项目用地范围内的地下功能空间及公共通道。由项目开发主体承担其投资、建设和管理，通道两侧鼓励商业设施的建设，提高步行环境品质，充分发挥地下空间商业价值。
2）位于城市次干路、支路、公共绿地下的地下连通道或地下公共空间。以道路中心线为界，由两侧的项目开发主体共同承担通道的投资、建设和管理，通道两侧可建设适量的商业设施以补偿前期投入的资金。
3）跨主干路的地下过街通道。由政府组织投资、建设和管理。从安全角度考虑，除必要的附属设施外，原则上通道两侧不宜建设盈利性质的设施。
3、绘制节点详细规划图则，引导实际建设
CBD地下空间规划结合项目进展情况，细化各建设项目范围内及公共用地下的地下连通位置、竖向、宽度、高度等各项技术指标，形成详细的规划图则，制定分期建设计划，不仅有效指导各项目的具体设计和实施，同时也为未来的发展做出合理而有预见性的引导。
02 规划实施评估
1、地下步行系统的整体连通性分析
截至2018年，地下步行系统建成比例达到60%以上。从实施率看，项目用地范围内的地下连通实施率达到95%以上，项目用地之间的公共用地地下通道实施率约30%。公共用地地下连通道实施的不足影响了地下步行系统的整体连续性。
图3 地下空间连通情况示意图
2、地下步行系统与用地功能的关联性分析
地下步行系统与商业商务用地具有较强的空间关联性。据统计，已实施的地下步行系统中近90%以上位于商业商务用地最集中的区域，初步形成了沿东三环路、建国路的地下整体公共步行与商业服务环境。
图4 地下步行系统与用地功能布局关系示意图
3、地下步行系统与轨道站域的关联性分析
已实施的地下步行系统主要分布在地铁出入口周围300-500m范围内，并与地铁站点直接连通，其中地铁换乘站周边的辐射范围可达500m，地铁普通站周边辐射范围约300m。规划未实施步行系统通常位于地铁站点周围的“末梢”区域，且与地铁站点缺乏直接连通。
图5 已实施地下步行通道与地铁车站出入口关系示意图
03 规划实施的关键性问题与应对策略
1、城市道路地下空间的规划协调
跨越城市主干道的地下连通道建设常常涉及与道路下各类功能设施的空间协调问题，规划协调难度大、工程建设成本高。其中银泰至航华地下连通道跨越东三环路，须避开轨道10号线区间、市政管线、桥桩等各类地下建构筑物，建设难度大。为推动地下连通道建设，由CBD管委会作为项目投资建设主体，先后会同多个相关部门就地下通道规划方案、设计方案、施工方案等组织了十几次专家论证会，协调通道与各类设施的空间关系，最终形成了位于城市主干道之下联系多座楼宇、公交首末站、地铁出入口的地下过街系统，有效缓解地面人车交通矛盾。
图6 跨东三环地下人行通道工程平面示意图
2、与轨道交通的协调发展
轨道接驳通道是地下连通的重要组成部分，然而由于缺乏轨道交通与地下空间的一体化规划引导，轨道站点在规划建设中难以提前预留与周边地下空间的连通及一体化建设条件，导致后期连通难度大，实施成本高。为改善站点与周边地下空间的接驳条件，CBD以点带面，结合既有站点和项目用地改造加强轨道交通与用地的一体化建设，其中比较典型的是地铁国贸站结合周边地块改造契机增设地下换乘中庭，实现地铁站点与周边地下空间的无缝连接，提高换乘空间的舒适性，创造舒适的地下公共空间环境。
图7 国贸地铁换乘大厅效果图
3、公共绿地地下空间利用
项目地块之间的地下串联往往受两侧项目地块连通意愿、连通条件及建设时序等外部条件的制约，建设实施周期长。为了提高地下连通的实施效率，CBD在商业楼宇较为集中的区域改变地块之间简单串联模式，探索结合公共绿化带建设连续的地下公共步行通道，通道沿线预留与项目地块的连通接口，并与地铁站点连通，较好地保障了地下步行系统的连续性和实施效率，目前相关规划研究尚在推进过程中。
4、公共用地地下空间的统筹建设
集中新建地区往往有条件开展地下空间的整体规划建设。为促进CBD核心区地下空间的高效集约利用，由CBD管委会主导对区域内公共用地地下空间进行统筹部署，结合公共绿地与城市道路建设大型地下综合体与立体环廊，统筹各类公共设施的竖向分层布局，并与开发地块预留接口，形成公共先行、整体实施的地下空间整体开发模式。
图8 CBD核心区地下空间统筹建设示意图
04 地下空间发展启示与展望
地下步行系统的规划实施是一个综合性工程，既有规划技术层面的空间统筹与精细化设计，也需要从立法、管理、政策等层面寻求突破。通过对北京商务中心区地下步行系统的规划实施评估与经验总结，可以得到以下启示，为未来城市地下空间发展提供参考。
1、完善地下空间与轨道交通的规划衔接机制
建议在轨道线网规划阶段开展轨道沿线土地资源梳理工作，明确须一体化开发的站点及开发模式；车站初步设计阶段应开展车站与周边地区的一体化设计工作，特别是加强一般轨道站点周边300m、换乘轨道站点周边500m范围内的地下步行系统建设，并将设计成果融入轨道和地下空间规划方案中，为轨道交通与地下空间的协调发展提供规划支撑。
2、加强公共用地下空间的统筹规划建设
建议由政府部门作为绿地、道路等公共用地地下空间的产权和建设实施主体，统筹公共用地地下空间规划布局，构建高效集约的地下公共空间与功能设施系统，并预留与开发地块的连通接口。在政府持有产权的前提下，政府可委托社会主体负责公共用地地下空间的投资、建设与运营，提高地下空间的社会经济效益。
3、探索地下连通道适当设置一定比例的经营性空间的可能性
建议公共用地下的地下连通道在满足安全与通行要求的基础上，可设置一定比例的配套经营空间，提升地下连通道的经济效益及环境品质。为保障地下连通道的基本交通通行功能，地下连通道配建经营性空间宜设置合理的规模上限 [1]，以保障地下连通道的公共优先使用。
4、完善地下连通建设的资金补助政策
地下连通建设面临建设成本较大、直接经济效益有限等问题，制约了社会投资建设地下连通道的积极性。为进一步鼓励地下空间的互连互通，可对规划明确的地下连通道设置专项拨款，为社会投资建设地下连通道提供一定比例的建设补助资金，缓解地下连通道建设压力。
表1 新加坡地下连通道建设补助表
注释
[1]根据日本经验，地下街内商铺、公共通道、设备及其他的面积比例一般为2:2:1，如日本福冈地下街总长度590米，总宽43米，其中商业空间面积占42%。
作者： 赵怡婷 吴克捷 来源：cityif
