在新的发展形势下，超大城市机场对用地功能的需求日益复杂化和精细化。然而作为规划编制的基础，现行各类用地分类标准对这种位于超大城市的机场存在诸多不适用性。因此，如何探索出能满足机场地区实际规划与管理需求的用地分类体系成为规划工作者必须思考的问题。文章以深圳宝安国际机场为例，对现行用地分类标准的局限性以及深圳宝安国际机场的发展需求与困境进行分析，据此提出了深圳机场规划用地分类体系并成功应用到实际规划编制工作中，在完善规划层次的同时形成了规划主管部门、深圳机场集团指导规划项目的法律依据，以期为类似机场的规划提供经验借鉴。
作者：
中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所石蓓
中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所主任规划师龚志渊
中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所所长周俊
中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所刘隽瑶
中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所汤雪璇
一 背景：深圳机场现实发展诉求
（一）区域协调和建设项目统筹的需求
深圳机场处于珠江东岸广佛、深港两大都市圈交汇节点处，北邻空港新城，南接前海自贸区，同时处于滨海战略型走廊和传统产业转型走廊的关键节点。一方面，为了协调区域发展，深圳机场需要与周边城市地区相互借力发展，通过优势互补实现机场发展的转型需求，尤其是通过全面衔接和落实北侧《大空港地区综合规划》的相关要求，推动产城融合，港城一体，从而促进空港门户地区的综合性开发，最终实现机场自身功能产业升级。另一方面，深圳机场也要统筹机场内部各类专项规划以及实际建设项目的用地需求，包括向T3航站楼转场后A、B航站楼再利用，X卫星厅与T4航站楼的布局，机场第三跑道的扩建，以及高铁与城际轨道的选线等实际建设项目，才能指导机场片区的建设和长远发展。因此，无论是从用地功能分区还是用地分类体系方面，深圳机场在新一轮规划中都要充分考虑如何将自己充分纳入周边地区的城市规划体系中去。
（二） 机场总体规划框架难以有效落实
近年来，随着深圳经济社会的快速发展，深圳地区机场航空业务量持续快速增长，已超出原机场总体规划的规划框架，且国家及区域层面对深圳机场发展提出了新的要求。《深圳宝安国际机场总体规划》(2015—2040 年)(以下简称“2015版机场总规”) 中的规划内容已不适应深圳经济社会发展对机场综合交通和运营管理模式的新需求，主要体现在以下三个方面：①规划战略定位难以满足深圳机场融入粤港澳大湾区国家战略、制定符合国际航空枢纽发展定位的诉求；②规划不但没有预留机场与国铁轨道网络的功能衔接，而且在航空业务发展规模与用地布局方面也无法适应新形势的需求；③规划在编制过程中缺乏与城市规划管理体系的衔接以及对机场周边地区的考虑，最终导致其框架目标难以有效落实，也无法融入和服务周边城市地区的发展。因此，深圳机场集团除了急需对2015版机场总规进行修编以外，还需要尽快启动能够有效传导总体规划意图的下层次规划。
（三）建设项目规划管理与审批依据缺失
深圳市法定图则是经过法定程序批准后形成的具有法律效力的规划文件，是建设项目规划管理与审批的法律依据。2012年2月底，深圳基本实现了城市规划建设用地全覆盖，但深圳机场由于各种历史遗留问题，一直未被法定图则所覆盖，导致机场现状土地利用粗放，权属情况复杂，不仅难以适应功能提升与精细化管理的要求，还使得城市规划管理部门缺少机场规划范围内具体有效的建设项目规划管理与审批的法律依据。因此，根据《民用机场建设管理规定》第二十一条“运输机场建设项目法人(或机场管理机构)应当依据批准的机场总体规划组织编制机场近期建设详细规划，并报送所在地民航地区管理局备案”的要求，深圳机场集团应参照深圳市法定图则编制技术规定，尽快制定《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》。
二 问题：深圳机场面临的规划挑战
由于深圳机场自身历史发展原因和深圳土地利用紧约束的限制，其现状建设已与周围城市用地融为一体，用地类型构成极其复杂，导致在实际规划工作开展中面临着民航标准无法满足功能扩张需求、现有用地分类标准不适用，以及规划难以与周边城市地区协同发展等问题，诸多规划挑战在实际工作开展中几乎没有可供直接参考借鉴的技术经验。
（一）功能扩张需求：民航标准无法覆盖机场全部用地类型
2016年8月，在民航行业标准《民用机场总体规划规范》(MH 5002—1999)基础上修订形成的《民用机场总体规划规范》( 征求意见稿) 将民用机场用地分为8大类、30小类(表1)。该规范适用于新建、改建和扩建的民用机场(含军民合用机场中的民用部分) 的总体规划，具有较强的适应性。但由于深圳机场内部现状用地类型复杂，加上未来航空事业发展的多样化需求，民航标准中的用地分类并不能完全覆盖深圳机场全部用地类型。例如，2015年深圳机场货邮吞吐量首次突破100万吨，正式迈入了货邮百万吨级机场行列(中国内地机场排名第4位，全球机场排名第25位)，并形成了国际普货、国际快件和保税物流多元化立体通关体系，同时深圳机场被纳入深圳市保税展示暨跨境电商交易中心重点建设项目范围。正是由于深圳机场突出的货运职能，机场货运区用地在2015版机场总规的基础上需明确划分出国内货站区、国际货站区、海关监管库区、保税物流中心和快件中心等功能用地，若直接采用《民用机场总体规划规范》(征求意见稿) 中的货运用地分类方式，上述一系列用地类型将无法得到完整表达。
表 1《民用机场总体规划规范》( 征求意见稿) 中机场用地分类和代码
（二）规划标准限制：《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011) 与《深圳市城市规划标准与准则》无法满足机场用地类型细分需求
规划用地分类标准是城市用地规划开展的前提与基础。现行的国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)( 以下简称《国标》) 虽然具备完善的城乡用地分类体系，能够有效适用于大部分城市、县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计与用地管理工作，但是其仅对包含的四种类型用地(铁路、公路、港口、机场)做了简单的概括性解释说明，针对用地类型的进一步细分方式没有任何表达，而这样笼统的分类方式并不适用于深圳机场目前的规划工作(表2)。
表2《国标》中关于区域交通设施用地的分类和代码
《深圳市城市规划标准与准则》(以下简称《深标》) 是深圳城市用地规划编制与管理的基础标准。虽然在城市用地分类上，《深标》涵盖全市域各类型用地，但是由于其用地分类体系仅采用大类和中类两个层次，若将其直接应用于深圳机场的规划编制中，与《国标》类似，不仅不能体现深圳机场复杂多样的用地类型与特色，还很难有效实现对规划用地指标精准、有效的定量控制，从而无法满足编制主体在规划过程中对于机场内部用地规划与分类管理的诉求，导致难以形成具有现实指导意义的规划依据(表3)。
表 3《深标》中交通设施用地分类方式与代码
（三）协调发展困境：机场难以与周边城市地区协同发展
根据《民用机场管理条例》( 国务院令第553 号) 第九条规定，“运输机场所在地有关地方人民政府应当将运输机场总体规划纳入城乡规划，并根据运输机场的运营和发展需要，对运输机场周边地区的土地利用和建设实施规划控制。”因此，为了确保深圳机场总体规划的框架目标与功能安排得以有效落实，同时推动空港地区与城市本身的功能融合及产业协同，迫切需要在深圳机场规划编制过程中采用与《深标》城市用地分类体系紧密契合的用地分类方式。
然而，由于机场地区的特殊性，目前《民用机场总体规划规范》(征求意见稿) 和《深标》采用的用地分类体系截然不同，主要体现在用地分类方式和用地代码两个方面：一是在用地分类方式上，《民用机场总体规划规范》( 征求意见稿)将用地分为大类和小类，而《深标》则分为大类和中类；二是在用地代码的设置上，两者也有诸多冲突(表4)，集中体现在C、M、U、S、G这几类用地性质上。这使得深圳机场的各类规划无法与周边城市地区形成良好对接，陷入了区域协同发展的困境。
表4 用地分类体系对比
（四） 小结
从上述深圳机场规划面临的挑战可以看出，对于机场内部用地分类的研究已经成为推进深圳机场规划工作的重要前提。面对复杂的现状用地类型，如何统筹协调周边地区发展和已有的各类规划建设项目，从而加强深圳机场的规划与管理工作，形成推动机场片区规划与建设的法律依据，需要根据机场实际情况在工作过程中对用地分类体系进行探索与创新。
三 研究：深圳机场主营业务用地分类方式探索
就用地功能而言，深圳机场规划范围内包含机场主营业务用地和城市功能用地两大类型用地。为了符合实际建设要求，形成推动机场片区规划与建设的法律依据，对深圳机场主营业务用地类型细分方式的梳理至关重要。以此为目的，本文首先针对用地分类影响因素进行深入分析。
（一）用地分类主要影响因素
深圳机场主营业务用地分类方式的探索以《民用机场总体规划规范》(征求意见稿) 和《深标》为研究基础，充分考虑机场土地利用现状和机场总体规划的框架目标要求，统筹协调各类已有的与正在推进的深圳机场专项规划，主要包括《深圳宝安国际机场T4航站区修建性详细规划研究》《深圳机场航空城产业规划》《深圳宝安国际机场北航空货运区发展概念规划》《深圳机场T3 航站楼前商务区域概念规划》《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划综合交通专项规划》《深圳机场地区综合交通专项研究》《深圳机场东航站片区综合开发策略咨询》等研究的相关结论以及用地需求，并根据项目的具体特点对用地分类进行局部技术创新以适应规划弹性的需要。同时，重点结合《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》中机场功能布局规划，以及机场内部两条产业发展走廊的空间布局等因素，指导形成相对科学、完整、规范，并具有前瞻性和可操作性的深圳机场用地分类体系(图1 ～图4)。
图1 深圳机场用地分类梳理的主要影响因素分析图
图2 深圳机场现状土地利用分析图
图3 深圳机场功能分区图
图4 深圳机场产业发展走廊功能布局规划图
（二） 机场主营业务用地类型细分
围绕上述用地分类的主要影响因素进行分析，规划梳理出了机场主营业务用地的七个细分类别：飞行区用地、航站区用地、货运区用地、航空公司用地、综合保障设施用地、航空供油设施用地和机场发展备用地，并以此为基础，对七种用地类型所包含的用地功能进行详细梳理(表5)。
表5 深圳机场主营业务用地类型划分及分类原因
四 实践：深圳机场用地分类体系构建及应用
（一）机场主营业务用地分类方式与《深标》用地分类体系的衔接
深圳机场主营业务用地的分类方式和分类代码必须要纳入《深标》所建立的用地分类体系中，才能在实际规划过程中发挥机场片区建设项目规划管理与审批依据的作用。同时，一致的用地分类体系也有助于深圳机场整体规划框架与周边城市地区有效融合，从而促进空港地区的产城融合。
深圳机场整个规划范围内的建设用地由交通设施用地(S)、公用设施用地(U)、商业服务业用地(C)、绿地与广场用地(G)、居住用地(R)、公共管理与服务设施用地(GIC)、工业用地(M)和仓储用地(W)组成。根据上述研究，在将深圳机场主营业务用地分类体系纳入《深标》的用地分类体系中后，首先在区域交通用地(S1) 层面划分机场(S11)、港口(S12)、口岸(S13)、国家铁路(S14)、城际轨道(S15) 和高速公路(S16) 六种用地类型；其次在机场用地(S11) 层面细分飞行区用地(S111)、航站区用地(S112)、货运区用地(S113)、航空公司用地(S114)、综合保障设施用地(S115)、航空供油设施用地(S116) 和机场发展备用地(S117) 七大类型，最终构建形成深圳机场自身的用地分类体系(图5)。
图5 机场主营业务用地分类方式与《深标》用地分类体系的对接
注：图中大类用地类别和中类用地类别均只列出了深圳机场所涵盖的用地类型，并未覆盖整个《深标》的用地类型。
（二）机场用地分类体系在规划中的应用
《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》在编制过程中完全应用了上述深圳机场用地分类体系的研究成果，并且在土地利用规划方面通过结合用地分类体系中的中类用地分类方式和机场主营业务用地细分方式，实现了对深圳机场规划范围内用地的“两张图”控制(图6)，包括“中类图”和“细分图”。其中，“中类图”清晰表达出了机场规划范围内的用地结构特征，即机场主营业务用地与规划范围内其他各类城市功能用地的结构和比例关系。“细分图”则充分体现了机场主营业务用地内部功能的详细划分，以及不同细分用地类型之间的空间布局关系和用地比例。同时，规划结合“两张图”，分别制定完成了“中类图”控制下整个深圳机场规划范围内的城市建设用地平衡表以及“细分图”控制下的深圳机场主营业务用地指标表，从而实现了对深圳机场规划用地合理有效的定量控制(图7)。
图6 深圳机场土地利用规划图( 左为“中类图”，右为“细分图”)
图7“两张图”控制下深圳机场土地利用规划指标分析
五 结语
超大城市机场的用地类型与功能扩张日趋复杂，因此构建符合机场自身实际情况的用地分类体系逐渐成为机场发展的迫切需求。本文立足深圳机场的规划实践，从分析各类规划用地标准的局限性入手，提出了适用于深圳机场主营业务用地的七个类别，并将其纳入《深标》所建立的用地分类体系中，构建了深圳机场特有的用地分类体系，且成功应用到了《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》的成果编制中。
通过“两张图”控制的方式，《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》对深圳机场用地类型进行了完整且清晰的表达，满足了机场功能提升和精细化用地管理的需求。目前，《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》经审议通过并已经按程序报所在地民航地区管理局备案，将作为近期深圳机场规划用地范围内建设项目规划管理的依据，填补了机场地区法定图则的空白，同时也达到了将机场用地规划框架融入周边城市系统的目的。希望本文的探索，能为同处超大城市的民用机场规划在用地分类体系方面提供借鉴。
