导读
随着国家空间治理体系变革，精细化的城市管理成为了推动城市高质量发展的重要前提，2020年自然资源部在全国开展城区划定试点工作，清华同衡承担景德镇市试化工作，科学划定、多方求证、初步提出了6个方面工作建议，同时对划定技术流程提出优化建议。城区范围是城市推进国土空间开发保护利用现状评估和城市体检的工作基础，是服务于人口统计和城市管理的技术工作，也是实现精细化管理的重要手段，未来同衡也会结合景德镇等多个城市深化实践探索，持续参与到城区划定工作中去。
撰稿人：康碧琦、 付世华、尚嫣然，清华同衡规划设计研究院总规一所
01 城区划定工作背景
01 北京清华同衡规划设计研究院牵头编制景德镇市国土空间总体规划
景德镇市是世界瓷都、中国直升机工业的摇篮、国务院首批公布的24座历史文化名城之一和国家甲类对外开放地区。2019年11月，《景德镇市国土空间总体规划（2019-2035）》开展编制工作动员部署会并下发工作方案，市委市政府由主要领导作为组长，与40多个职能部门、区县、管委会等单位组成国土空间规划工作领导小组，北京清华同衡规划设计研究院有限公司牵头的“1+N”规划编制团队共同服务景德镇国土空间总体规划的编制工作。
02 2020年自然资源部在全国开展城区划定试点工作，景德镇作为试点之一开展工作
随着国家空间治理体系变革，精细化的城市管理成为了推动城市高质量发展的重要前提，城区范围是城市推进国土空间开发保护利用现状评估和城市体检的工作基础，2020年自然资源部在全国开展城区划定试点工作，旨在科学合理界定城区范围来支撑评估体检工作的开展，服务于人口统计和城市管理。根据自然资源部城区划定流程文件要求，本轮试划工作主要有两点任务：一是要统一城区人口数据口径，落实国家发改委、公安部、自然资源部、国家统计局四部委城市人口统计方面的工作要求，体现本次试划工作在人口统计方面的重要性；二是划定城区范围，服务于国土空间规划中城市体检评估和开发保护现状评估等工作。
景德镇市城区范围试划工作在自然资源部空间规划局的总体指导下，由江西省自然资源厅技术把关，景德镇市自然资源与规划局进行组织，北京清华同衡规划设计研究院有限公司作为主要技术编制单位，连同江西省煤田地质局测绘大队共同进行试划工作。试划工作按照《自然资源部国土空间规划局关于开展城区范围试划工作的函》（自然资空间规划函〔2020〕40号）文及其《城区范围划定技术流程》的要求，科学划定、多方求证、求真求实，在全国试划工作总体部署下先后两次提交城区划定成果和《基于景德镇实践的规程调整意见》，在相关成果中对《城区范围划定技术流程》提出合理化建议并被采纳。
02 景德镇城区划定的重要意义
景德镇市是位于江西省东北部的地级市，下辖珠山区、昌江区两个市辖区，县级市乐平市和浮梁县，辖区总面积共计5256km2，2019年常住总人口167.32万人。
景德镇市是江西省城区试划工作唯一试点，是江西特色地域环境的城镇代表。江西山水资源丰富，五水汇鄱阳、鄱阳入长江；山是文化与信仰发源的根脉。江西的城市布局整体呈现环山沿江的布局模式。山水城格局是江西省城市空间特征的重要体现。
图 1江西省城镇空间布局特征分析图
景德镇作为山水人文高度融合城市，是宜居示范城镇的代表。景德镇市是典型的山水人文城市，呈现独特的人居环境特征。山体格局以两山两楔多点为主，两山为北部东山、南部的南山，两楔为西部和东部山体嵌入城市的绿楔，多点为“大山宫小山”的特殊地貌。文化资源主要分布在历史街区、周边的村庄和现状河流两侧。水系格局为两江东西向穿过，北部为昌江，南部为乐安江。
图 2景德镇山水特征和文化资源分布
景德镇城区是市县一体化发展的典型地区。景德镇城区与浮梁城区历史上是市县同源。浮梁于唐设县，景德镇属浮梁，民国5年，浮梁县迁移至景德镇，称景德市，民国38年（1949年）景德镇与县划开建市，1960年浮梁县撤县划入市境。现状市县建设空间呈现一体化格局，浮梁县县城与景德镇城区地理相邻，共处捆牛山、南山、东山、柏树山中沿江河谷地区。
图 3景德镇市城区与浮梁县县城空间分析图
景德镇城区是军民融合发展的典型地区。景德镇是全国军民结合产业基地，在三线建设时期是直升机等军工产业的基地，城区范围内有大量的特殊用地，特殊用地主要以军事用地为主，著名的昌飞、602所都位于此特殊用地中，承载着当地产业发展的重要任务，与城市生产生活关联度较高，需要在城区划定中考虑融合纳入。
03 城区划定工作组织
2020年4月，清华同衡积极响应自然资源部城区划定工作安排，组建以总体规划一所为核心，交通所、市政所为联合团队的景德镇城区划定技术小组。
2020年5月，开展为期一个月的驻地工作，开展补充调研工作，与景德镇市自然资源与规划局密切沟通，力求充分对接景德镇现状发展，并就景德镇城区划定工作的各方面问题征询院内外领导、专家指导意见，向自资部提交第一轮试划成果。
5月8日在景德镇自规局召开城区划定初步方案讨论会，与有关领导汇报及讨论相关工作。
图 4 5月8日景德镇自规局会议现场(上左)、5月21日自然资源部城区划定汇报讨论视频会(上右)、7月27日自然资源部卫星中心汇报(下)
5月13日，项目组赴江西省自然资源厅空间规划局与有关领导讨论城区试划中重点问题，省厅对城区划定工作提出建议并对下一步国土空间规划提出指导意见。
5月19日，开展城区划定工作汇报和讨论。与江西省自然资源厅有关领导、景德镇自规局领导及各相关科室共同商定提交自然资源部城区划定建议与意见。经江西省自然资源厅空间规划局组织技术咨询和审查形成第一轮上报成果，上报成果包括《景德镇市城区试划总报告》、《景德镇市城区试划成果数据库》。
5月21日，参加由自然资源部空间规划局组织召开的城区试划工作视频会议。清华同衡对景德镇城区划定工作进行汇报，提出城区实体范围人居环境统筹、地类优化、人口统计范围大数据校核等六个方面的建议。
2020年6-7月，结合第一轮上报成果与自然资源部进行深入沟通交流，形成第二轮上报成果。
7月7日上报第二轮上报成果，上报成果包括《景德镇市城区试划总报告》、《景德镇市基础设施分析报告》、《景德镇市城区试划成果数据库》。
7月27日在自然资源部卫星中心，清华同衡对景德镇城区划定工作进行汇报，与空间规划局领导、课题编制组、珠海市工作组、和田市工作组共同讨论城区划定工作。景德镇城区划定工作得到了部里的认可，会后提交《基于景德镇实践的规程调整意见》。
04 城区划定工作内容
01 规程解读
根据《自然资源部国土空间规划局关于开展城区范围试划工作的函》（自然资空间规划函〔2020〕40号）文及其《划定技术流程》的要求，制定城区实体范围、人口统计范围的工作流程。
图 5城区实体范围划定流程图
02 数据基础
使用三调数据中的DLTB、CZCDYD、XZQ和DOW数字正射影像作为城区划定的基础数据库，在此基础上收集2019年更新的常住人口、户籍人口、最小统计单元行政区划数据。结合国土空间规划基础资料、大数据、POI、手机信令、问卷调查统计分析以及现场补充调查等多种方式。按下述步骤进行城区实体地域范围划定。
03 范围划定
（1）提取城区初始范围
依据最新的三调数据，从中选取景德镇三调城市范围 (属性代码为201及201A)数据，作为城区实体地城初始范围。城区实体初始范围面积37.13平方公里。主要位于景德镇市珠山区的大部分地区和昌江区的西部地区。
（2）划定城区实体范围
确定必选、候选用地，根据《流程》实体地物类别及相关要求，提取符合条件的必选类用地，其中必选类包括商业服务用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地四大类。其中候选地类包括湿地、工矿用地、特殊用地、水域及水利设施用地四大类。
识别阻隔要素，景德镇市阻隔要素主要有河流、高速公路、铁路3类。城区范围内铁路主要有九景衢高铁、皖赣铁路、景涌铁路；高速公路主要有济广高速和杭瑞高速；河流主要有昌江、南河、西河、东河。
构建迭代模型，验证不同缓冲区，确定城区实体范围。首先根据三调选取必选用地和候选用地，分别利用模型拓展100m、150m、200m缓冲区来划定城区范围。经过共计35次迭代，100m缓冲区下得到的城区实体范围总面积115.9平方公里。经过共计29次迭代，150m缓冲区下得到的城区实体范围总面积119.4平方公里。经过共计27次迭代，200m缓冲区下得到的城区实体范围总面积126.2平方公里。
图 6 城区初始范围（左）、150m缓冲区拓展范围（中）、三种缓冲区叠加对比（右）
图 7构建迭代模型
基于三个缓冲区城区划定结果，从面向评估体检、面向发展的两个视角，对比了不同的城区范围与城镇开发边界、文化资源、地籍管理的关系。分析不同范围与景德镇的城市发展的匹配程度，经过分析，150m缓冲区与景德镇的城市发展契合度较高。在初始实体范围的基础上新增范围包含了高新区、浮梁城区及部分乡镇、陶瓷工业园、三龙镇和湘湖镇等区域。
（3）划定人口统计范围
将城区最小统计单元与城区实体地域范围叠加，对于完整重合的区域直接纳入到人口统计范围。对于叠加后未完整重合的区域，进行条件判断。景德镇市城区实体认定图斑涉及行政单元共计129个（以下称实体单元），其中，完整重合的实体单元为36个，主要集中在珠山区，全部为社区。在叠加分析的基础上，分别计算每个最小统计单元中的城区实体地域范围面积占比，根据收集到的最小统计单元常住人口、户籍人口数据，计算人口密度（现常住人口为调查问卷统计收集，未收集到数据以手机信令数据进行扩样补充）。
依据景德镇实际确定合理阀值，按照技术流程中的阈值计算要求，取低地指标（实体图斑占比>50%）和低人指标（人口【户籍或常住】人口>25人/hm2）得到结果与景德镇实际城区单元契合度最高，因此以“低人低地”（即实体图斑占比>50%，人口（户籍或常住）人口>25人/hm2）的阈值作为城区人口统计范围中图斑面积占比和人口密度综合判断阈值。
图 8 图斑面积占比和人口密度不同情形对比图
通过调查问卷和大数据校核确定基础设施覆盖条件，开展城区范围内分村、场、社区调研，对63个最小行政单元的户籍和常住人口、工程性基础性设施、社会性基础设施进行调研判定。工程性基础设施和社会性基础设施应当同时具备方可判定为城区；工程性基础设施需同时满足能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全方面的需要；社会性基础设施需同时满足文化教育、医疗卫生方面的需要。
结合大数据分析和填表统计结果，满足能源供应的最小统计单元共有26个，满足给排水的最小统计单元共有24个，满足交通运输的最小统计单元共有17个，满足邮电通信的最小统计单元共有64个，满足环境保护的最小统计单元共有64个，满足防灾安全的最小统计单元共有20个，满足文化教育的最小统计单元共有27个，满足医疗卫生的最小统计单元共有26个。结合上述分析结果显示，满足基础设施综合条件为6个最小人口统计单元。
图 9能源供应设施（上左）、给水排水基础设施（上中）、邮电通信基础设施（上右）、环境保护基础设施（中左）、防灾安全基础设施（中右）、文化教育基础设施（下左）、医疗卫生基础设施（下中）、综合基础设施最小人口单元分布图
（4）最终确定城区实体范围和人口统计范围
根据规程要求，满足图斑面积条件、人口密度条件和基础设施条件之一的可判定为城区人口统计范围，据此判定，满足最小人口统计范围判定条件的有80个。确定城区人口统计范围面积136.65平方公里。确定城区实体范围为景德镇的城区实体范围为119.4平方公里。
图 10 满足图斑占比、人口密度和基础设施条件之一的最小人口单元分布图（左）城区实体范围和人口统计范围叠加图（右）
05 初步成效
城区范围划定是国土空间规划工作的重要基础，也是精细化管理的重要手段，需要结合实践不断进行修正，清华同衡会结合景德镇市和其他城市的国土空间规划进行城区范围划定的实践，持续参与城区划定工作并进行深入研究。
01 初步完成试点城市城区试划工作的阶段性任务
在本次景德镇城区划定工作中，结合景德镇的城市特征，在推进城区范围划定工作的基础上，提出范围关系、简化流程、发展视角、人地对应、因地制宜、数据管理六个方面的建议，引起了自然资源部空间规划局城区划定工作组广泛深入的交流探讨，结合全国其他试点城市的城区试划工作，部分建议被采纳至新的《划定技术流程》当中。
（1）城区山水等人居环境要素方面展开了探讨
景德镇“大山宫小山”的自然地貌既是城市本底特征，也是与城市建设密不可分的本底环境，和城市建设用地之间形成了非常密切的联系。作为国家第二批城市双修试点城市，对与城市活动密切的山水空间进行了重点山体修复和水系整治等工作，也为景德镇独特人居环境创造了更高价值。景德镇城区划定工作组提出城区实体范围应该将和城区密切相关的山水要素纳入到城区实体范围中来，形成整体的人居环境，纳入城市体检评估进行考核。
（2）城区实体范围方面
对于城区划定的候选用地方面，景德镇城区划定工作组提出将特殊用地中的支撑产业发展的军事用地纳入；对于城区划定的必选用地方面，景德镇提出将202、203中的工业用地纳入。
（3）人口统计范围方面
对于人口统计范围方面，景德镇城区划定工作组提出要结合现状数据、大数据和调查相结合的方式来推动人口范围统计，并进行数据管理，以数据分析为基础来进行人口范围的划定。
（4）市县一体化方面展开了探讨
按照城区划定技术流程，通过缓冲区迭代，景德镇的城区实体范围将北部的浮梁县城纳入到了城区的实体范围中来。从历史沿革来看，浮梁县与景德镇市同源，从空间拓展来看，市县呈现一体发展，从功能协同来看，市县亟待设施和管理统筹。景德镇城区划定工作组提出将浮梁县县城纳入到景德镇的城区实体范围内，进行统筹管理。
02 划定工作经验的分享与交流
6月18日，景德镇项目组在清华同衡院内以《全国城区范围划定试点实践——景德镇国土空间规划》为题，分享关于自然资源部城区范围试划试点工作的相关研究成果。
6月23日，景德镇项目组参与第30个全国“土地日”主题宣传学术交流活动分论坛（四）——国土空间规划编制实务研究，以《景德镇国土空间规划实践探索——城区范围划定研究》为题进行报告。
来源：清华同衡规划播报
