洱海周边村庄规划中村民“全过程”参与的实践探——以大理市桃源村村庄规划为例

摘要:

村庄规划中如何凸显“村庄规划村民为主”的编制思路？在规划调研、编制、审批等各个环节，通过简明易懂的方式进行宣传，广泛带动农民参与积极性。以大理市桃源村村庄规划为例，体现“创新模式、注重衔接、彰显特色、凸显科学、村民为主、引导实施”六大特色做法，充分结合桃源村“蝶、海、居、园”的特色资源禀赋，积极探索以桃源村为代表的旅游发展条件好、生态格局保护重的一类村庄规划编制模式，探索尝试村民参与，建立村庄规划信息库，贯穿“编制前-编制中-编制后”，为切实以村民为主的实用性乡村规划进行实践探索。

关键词:村庄规划；“全过程”参与；问题导向；村庄规划信息库；实用性乡村规划

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。近年来，随着“乡村振兴”、“美丽乡村”等国家战略的制定实施，乡村成为了新一轮城乡发展的重点战场。村庄规划作为引领村庄建设发展、项目实施的纲领，显得尤为重要。在时间紧、任务重的规划编制背景下，往往村民作为“主人翁”的主体地位在规划编制工作中没有得到充分体现。因此，在下一轮村庄规划全覆盖的工作中，按照“解决农民所需，促进农民增收”的基本思路，充分吸纳不同收入层次村民及村庄外来人员对村庄发展的构想及需求，显得尤为重要。

2.1村庄规划落地性不强

由于规划设计人员和住建部门长期从事城镇规划设计和建设管理工作，缺乏对农村生产生活方式、服务设施、产业发展、民居功能需求等方面的了解，出现了照搬城镇规划模式、照抄城镇基础设施等问题，导致村庄规划出现特色难以彰显、文化难以传承、产业发展和村庄规划建设难以融合等问题，相当一部分村庄“既不像城镇、又不是乡村”,无法体现“一村一品，一村一貌”的乡村特色，导致村庄出现一个项目一个专项规划，多个专项规划无关联甚至相互矛盾等问题，不能发挥出规划综合引领作用。

2.2村庄规划建设管理薄弱

由于乡村建设管理工作量大面广，难度大且矛盾集中，农村建房许可制度建立薄弱，部分地方村民仍缺乏办理建房许可证的法治意识。同时一些地方政府存在“重城镇轻农村”的规划建设思想，没有把村庄规划建设管理作为日常管理工作的重要内容，管理机构不健全，管理粗放，基层政府未充分发挥好村庄规划建设管理的“最后一公里”的作用。

3.1桃源村“自我体检”现存问题

通过进村进行了五次不同层次的实地踏勘及调研，对桃源村729户住户进行了问卷调查及走访，深入了解并记录了村民、外地游客及长住商户对桃源村发展的需求及愿景，在村庄管理干部、本村普通村民、外地游客和长住商户等多重视角下对桃源村进行“自我体检”，总结出现存问题，以解决问题为导向开展规划。问题包括：

3.2桃源村村庄资源情况

桃源村隶属于喜洲镇，位于喜洲镇镇区北边，属于坝区。距离喜洲镇7公里， 距离大理古城28公里，下关市40公里。桃源村东临洱海，西有闻名遐迩的蝴蝶泉公园，桃源码头是水陆交通要道，214国道和大丽公路横穿村中交通十分便利。村委会、小学、幼儿园、卫生所等公共设施用地主要位于桃源自然村内。在西侧及洱海沿岸分布有一些林地，其余用地以耕地为主。

桃源村结合旅游开发，已形成了以海景度假、蝴蝶泉公园、鱼鹰表演等旅游 产品旅游餐饮购物服务业等为龙头的旅游第三产业基础。村民在旅游大环境的带领下，形成家家经营旅游产品，并在经营中延伸旅游产业链，如系列蝴蝶工艺品加工，在传统的大理石工艺品，扎染、刺绣的基础上又增加了新的品种，凉粉、果脯等小吃也独具特色。目前商饮业得到了一定的发展。

3.3桃源村村庄特色资源提炼（蝶、海、居、园）

3.3.1.蝴蝶泉公园

大理蝴蝶泉公园内位于苍山云弄峰下的绿树丛中，方圆数百亩，“蝴蝶泉”三字 为郭沫若所题。据说以前每年农历三月，云弄峰上的百花齐放，泉边的大合欢树散发出一种清香这种清香吸引着成千上万只蝴蝶从四面八方飞来在蝴蝶泉四周飞舞出种清香，这种清香吸引着成千上万只蝴蝶从四面八方飞来，在蝴蝶泉四周飞舞。蝴蝶泉，概括起 来有“三绝”：泉、蝶、树。

3.3.2.洱海

洱海北起洱源县江尾乡，南止大理下关，发源于洱源县的芘碧湖，源头出自罢谷山，北有弥直河注人，东南收波罗江水，西纳苍山18溪水。洱海共有3岛、4洲、5湖、9曲。在大理的旅游中，“洱海月”是大理特色“风花雪月”（上关花、下关风、苍山雪、洱海月）四大名景之一。桃源村拥有优美的湖岸线，且位于洱海湖岸线中部，上观苍山巍峨、下观洱海日出，观景视角绝佳。

3.3.3.白族建筑

村庄内有大量保存完好的白族特色街巷空间、民居及照壁，同时村庄内有四处历史建筑（本主庙、龙苍寺、古戏台）。其中白族民居是桃源村一大景观。白族民居的平面布局和组合形式一般有" 一正两耳"、"两房一耳"、"三坊一照壁"、"四合五天井"、"六合同春"和"走马转角楼"等建造形式。白族一切建筑，包括普通民居，都离不开精美的雕刻、绘画装 饰。

现状民居

3.3.4.田园风光

桃源村拥有“山水田村”的生态格局。在“整治海西，保护田园风光”工作后，桃源村具有清新的山水自 然环境、美丽的田园风光、整洁舒适的乡村居住环境自然旅游资源 然环境、美丽的田园风光、整洁舒适的乡村居住环境自然旅游资源 禀赋，以及当地乡村的特色民居、乡村工艺作坊、乡村农事活动场 所乡村特色文化，是发展乡村生态农业旅游的佳资源。

3.4以产业定位和田园控制为重点的规划思路

3.4.1 “问题导向”下的规划思路

以村民自发体检的现存问题为导向，采用“存在问题分析—规划策略——具体解决途径”的规划方法，对照问题对症下药制定的规划思路为1.提炼田园风光控制十要素，确定山海田空间格局。2.通过“多线缝合”进行空间管制，为当地建设管理提供有力支撑。3.挖掘桃源旅游资源，强化特色主题完善旅游配套。4.通过保护村庄历史建筑，延续民俗民风，展现白族风土人情。4.通过改善村容村貌，优化村庄内部环境，完善设施配套。

3.4.2 产业定位-“产业特色化建设”

根据桃源村的特色进行定位，同时较比周边相邻村庄（周城村、上关村）产业，突出优势资源，避免产业同质化竞争；转变传统单一经济发展模式，通过产业的共生发展的规律 ，推进产业衔接、三方联动、三产共生。其中：“1+2”——一产+二产：特产品牌外销（生态水稻、蔬菜收割包装，养殖蝴蝶，加 工、生产标本工艺品）生态农业、养殖业+加工包装；“1+3”——一产+三产：休闲体验（住农家、吃农家饭、种生态菜）生态农业+民居；“2+3”——二产+三产：休闲体验（参与传统蝴蝶标本制作）传统工艺+民居；建立特色三产：浪漫蝶泉风吹稻浪滨海静谧度假 建立特色三产：浪漫蝶泉、风吹稻浪、滨海静谧度假。

3.4.3 田园风光控制

通过田园风光要素的研究和整理，形成系统性较强的田园风光控制体系。其中核心要素“山、海、田”作为空间控制的核心要素，其中“田”要保持自然的田埂形态组成自由组合肌理，临海的田以湿地和季节性菜地为主，沿路的田园肌理以规整式为宜。“海”要素通过湿地景观打造洱海生态保护带，与湿地结合，保留原生植被和植物。辅助要素“林、路、溪、塘、雾、房、舍”作为桃源村田园风光控制的具体整治和特色打造的细分内容。

凸显“村庄规划村民为主”的编制思路，在规划调研、编制、审批等各个环节，通过简明易懂的方式进行宣传，广泛带动农民参与积极性，深入了解并记录了村民、外地游客及长住商户对桃源村发展的需求及愿景，在“规划前”、“规划中”、“规划后”三个阶段请村民代表全过程参与进来，共同谋划村庄的未来规划与发展。通过规划积极探索“村民参与、村民主导、村民共建”的实施模式，对整治项目内容、时限及资金来源进行了认真梳理及科学规划，加强了村庄规划的可实施性和可操作性。

4.1“规划前”——多次座谈和实地走访调查

在调研阶段，先后五次不同深度的进行实地踏勘，每次由村干部组织十位从年龄、收入、从业情况各不同的村民代表进行座谈，广泛获取村民对村庄目前现状的满意度、认为存在的问题以及下一步期许，并进行总结提炼，从而获取最接地气的规划诉求。分五次连续入户采集全村729户信息，主要包括民宅信息、人口数、农田面积、接受教育程度、年收入及年支出情况进行了采集。

鉴于桃源村多年的旅游产业基础，村内不仅有本村村民，有越来越多的客栈从业者、餐饮从业者或是手工艺品从业者进驻村内。桃源村本村村民也已把他们看作了村庄的原生部分，对于重大村内事务都会邀请他们给予建议和意见。因此，在这次规划中，外来从业者这部分人的走访调查和诉求获取也至关重要。同时，我们随机对外来游客进行了问卷调查，虽然他们只逗留一天或两天，但希望他们从游客的角度对桃源村的发展提出宝贵的建议，并进行适度采纳收集。

某次座谈诉求整理表

4.2“规划中”——阶段征求村代表意见

在规划编制过程中，阶段组织召开村民代表大会，征求村民代表意见，特别是在风貌控制、产业布局以及近期建设项目库上听取了不同村民代表的意见进行了调整优化，近期解决村民最急迫的问题，远期根据村民发展实际出发制定调整。

4.3“规划后”——制定村民简明读本

在最终成果《大理市喜洲镇桃源村村庄规划》基础上，选取主要的易懂的和法定性的图纸编制了以村民为主要参阅对象的《桃源-蝶海沐月（村庄规划简明读本）》，并送本入户，召开村民大会进行了解读。《读本》采用了通俗易懂和极具家乡色彩的文字，着重对桃源现状优势、规划中强制性内容和引导性内容进行了阐述，引导农民理解村庄规划并在建设活动中树立以规划为实施依据的思想，为村庄规划落地打下良好的基础。

由于桃源村地处洱海之畔，大理州海西保护条例、喜洲镇土地利用总体规划对保护洱海海岸线、基本农田和打造过境公路景观提出了严格的建设控制，任何建设项目不可越界。同时，村庄内农民建房土地内需量大，但土地利用规划中部分已建用地为基本农田、适建用地不适宜作为村庄建设用地，村庄土地置换需村民自行协商，出现了“有地无指标”、“有指标无地”的尴尬局面。

针对土地问题已成为制约村庄规划落地的主要瓶颈的实际情况，土地利用规划与村庄规划的无缝对接非常重要。一是采用土地增减挂钩、保持总量平衡的思路，近期建设用地尽量选择土地利用总体规划中的适建用地，远期，在下一轮土地利用总体规划调整中对本次规划中的建设用地进行调整。二是探索农村土地“三权分置”改革，鼓励集体经营性建设用地入市，通过出让、出租等方式将经营性建设用地交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，解决外来经营者和本土村民之间的土地权属矛盾问题。三是采用分类控制管理的模式。按照经营性建设用地、村庄公益性用地、住宅用地进行分类建设控制，通过规划对各类用地边界进行有效控制。

笔者认为乡村规划采用村民“全过程参与”的规划编制模式是村民为主的体现，进而“发现问题、解决问题、实现目标”，最终做出村民主导的实用性乡村规划。引导村庄保护与发展，对生态格局、产业发展、文化传承、空间管制及村容村貌进行了问题梳理和目标定位。构筑桃源村规划与旅游策划合理融合的村庄发展新模式，建立村庄公共产品供给和维护的新机制。但同时在本次规划并未能在新时期国土空间规划背景下，充分考虑编制“多规合一”的实用性村庄规划，存在底图底数不精准、对农村土地权属关系重视不够等不足。在今后村庄规划编制中，应转变思维理念，突出生态优先、绿色发展的理念，强化指标管控加国土空间用途管制思维，从而优化村庄国土空间布局，助力美丽乡村建设。