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2023年09月27日，为进一步加强和改进土地保护利用，促进现代化河南建设，河南省自然资源厅代省政府拟定了《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》（征求意见稿）。
河南省人民政府
关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见
（代拟稿）
土地问题是现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的重大问题。当前，河南仍处在工业化、城镇化深入发展阶段，人多地少是基本省情，必须更好统筹保护耕地和保障发展，持续提升支撑保障现代化河南建设的能力和水平。为深入贯彻落实习近平总书记关于土地管理的重要讲话重要指示批示精神及党中央、国务院决策部署，全面做好土地这篇大文章，就加强和改进土地资源保护利用工作，提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面落实省第十一次党代会和历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，锚定“两个确保”、深入实施“十大战略”，统筹发展和安全，协调保护和利用，在严守耕地保护红线的前提下，着力优化国土空间格局，着力强化土地要素保障，着力提高土地利用效率，着力改革创新体制机制，坚定不移推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，以高水平土地资源保护利用支撑高质量发展，全力推进中国式现代化建设河南实践。
（二）主要目标。到 2025 年，各级政府土地资源保护利用治理能力明显提升，全社会耕地保护和节约集约用地意识明显增强，增存挂钩、批供联动、节约集约的要素保障机制更加完善，市场配置资源的作用更加高效，批而未供和闲置土地“前清后增”局面得到根本扭转，耕地保护面积稳中有升，单位 GDP 建设用地使用面积明显下降，统筹高水平保护与高质量发展的土地管理制度体系基本形成。到 2035 年，耕地保护面积有增加、质量有提升，单位 GDP 建设用地使用面积低于全国平均值，人均城乡建设用地大幅降低，人均城镇建设用地稳中有降，全面形成支撑实现“两个确保”奋斗目标的土地资源保护利用治理体系。
二、强化规划引领，保障高质量发展空间
（三）提高国土空间保障能力。锚定高质量建设、高水平实现现代化河南，全面完成省市县乡国土空间总体规划编制审批，加快详细规划、专项规划编制实施，构建全省统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。聚焦推进以人为核心的新型城镇化战略，优化先进生产力布局，发展空间向“一主两副”中心城市、郑州都市圈、区域性中心城市和发展质量高效益好的地区集聚，重点支撑郑州航空港区、豫东南高新技术开发区、省级以上开发区和中原科技城、“中原农谷”等创新平台发展，重点保障省重大项目空间需求，促进人口集中、产业集聚、用地集约。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，实行建设用地总量管控分阶段控制实施机制，发挥土地利用计划的调控作用，引导规划有序实施，空间有效保障。（责任单位：省自然资源厅、各专项规划主管部门，各市县人民政府、济源示范区、航空港区管委会。排第一位的为牵头单位，下同。以下均需各市县人民政府、济源示范区管委会、航空港区管委会落实，不再一一列出。）
（四）创新城镇详细规划编制管理。遵循城镇建设发展规律，搭建“全域覆盖、边界闭合、上下贯穿”的详细规划基础框架，建立“单元+街坊”的城镇控制性详细规划管理方式。探索不同场景、不同地段差异化的规划编制方法和管控要求，分级分阶段按需推动规划编制，引入市场机制，发挥规划在公共资源配置中的引领作用，将用途管制、土地、金融、城市管理等需求纳入详细规划编制成果中，激发经济发展活力。倡导职住平衡、绿色出行，打造“十五分钟社区生活圈”，推进“一老一小一青壮”全龄友好社区建设。加快城市更新区域详细规划编制，进一步细化用地性质兼容，特定情形下可放宽相关指标和设施配建要求，对容积率等指标可在符合控规底线前提下予以适当优化，调动市场主体积极性，促进城市品质提升和土地高效利用。支持郑州市、洛阳市、航空港区用好保障性住房、城中村改造、“平急两用”公共基础设施政策，因地制宜设置规划指标、管控要求和激励性实施措施，引导各类资本积极参与建设和利用。（责任单位：省自然资源厅、各专项规划主管部门）
（五）严格规划实施管理。制定河南省国土空间规划实施管理办法，健全国土空间用途管制制度，严格耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管控，实行规划编制、审批、修改、实施和监管全程留痕。严格法定程序，严禁违规编制、擅自调整规划，不得以城市设计、工程设计或者建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。全面开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管，定期开展国土空间规划实施评估，结合评估结果和国民经济社会发展实际进行规划动态调整完善。（责任单位：省自然资源厅、各专项规划主管部门）
三、严守耕地红线，夯实粮食安全根基
（六）改进耕地保护制度。全面落实耕地保护党政同责，各级党委和政府对本行政区域内的耕地保护工作负总责，逐级签订耕地保护目标责任书，压实耕地保护责任，对于突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责。改革耕地占补平衡管理方式，将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，坚持“以补定占”，制定完善耕地占补平衡管理的配套政策，以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，多渠道落实补充耕地，实现耕地总量动态平衡。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省农业农村厅、省林业局）
（七）强化耕地用途管制。严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，强化永久基本农田特殊保护，严禁占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼、挖湖造景以及种植草皮等其他破坏耕作层的行为。禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。依据“国土三调”及最新年度国土变更调查成果，划定临时取土区，严格控制临时用地占用耕地，确需占用的，必须落实表土剥离措施，履行复垦义务。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局）
（八）严格土地执法监管。优化提升“天眼”应用系统功能，健全“审批、监管、执法”三融合的“一网两长”制监管网络，构建 “人防+技防”立体防控体系，实现对土地违法违规问题和突发事件实时发现、实时推送、实时处置。健全“行刑衔接、行纪衔接”制度，强化自然资源行政非诉执行案件检察监督，建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的拆除违法用地地上建筑物强制执行机制，全面提升土地执法效能。深化自然资源综合行政执法体制改革，推进自然资源行政执法权限和力量向基层延伸下沉。（责任单位：省自然资源厅、省法院、省检察院、省公安厅、省农业农村厅、省林业局）
四、节约集约用地，推动绿色低碳转型发展
（九）完善规划和用地标准体系。落实“标准河南”建设要求，严格实施国土空间规划编制审批类标准，有序制定规划实施监督类标准、基础通用类标准、信息技术类标准，构建全省统一、符合生态文明建设要求的国土空间规划标准体系。发布开发区规划用地标准、各类建设项目用地控制指标，构建范围更大、行业更全、应定尽定的土地使用标准体系。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、相关行业主管部门）
（十）大力推行多层标准厂房建设。制定河南省开发区多层标准厂房规划用地管理办法，除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，应使用或建设多层标准厂房生产，多层标准厂房原则上不低于三层。国家级开发区和省辖市中心城区范围内的省级开发区，多层标准厂房项目用地容积率不低于 1.5，建筑密度不低于 40%；县域范围内的省级开发区，项目用地容积率不低于 1.2，建筑密度不低于 35%。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅）
（十一）推进城镇低效用地再开发。制定推进城镇低效用地再开发促进城市更新工作实施办法，分类引导旧工业区（老厂区）、老旧住区（棚户区）、旧商业街区、城中村、历史风貌地区、整体外迁高校老校区等各类功能区域有序更新。以市县国土空间总体规划为依据，开展城市体检评估，编制城市更新规划，明确公共要素的配置要求，补齐基础设施和公共服务设施短板，提升城市综合承载能力。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省教育厅、省住房城乡建设厅）
（十二）盘活批而未供和闲置土地。坚持向存量要空间，深入开展批而未供和闲置土地盘活整治专项行动，对批而未供和闲置土地进行清查、整治、盘活，建立健全“增存挂钩、批供联动、控新治旧、标本兼治”长效机制，推动用地方式向以存量为主转变。压实市县政府主体责任，落实盘活处置任务，2023—2025 年，盘活批而未供土地 110 万亩以上，闲置土地处置率达到 90%以上。
（责任单位：省自然资源厅、专项行动领导小组各成员单位）
（十三）推广应用节地技术和节地模式。坚持向空间要空间，制定建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应、分层登记政策，推进建设用地“一变三”立体开发利用。探索盐穴、煤矿等采空区地下空间利用。总结推广公路建设节地技术。推行轨道交通和交通场站立体开发、复合利用，在出让方式、土地价格等方面给予政策支持。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省人防办）
（十四）开展节约集约用地监测评价。建立多层次的节约集约用地评价体系，常态化开展开发区土地利用综合评价，探索开展市县节约集约用地整体评价，依据评价结果实施差别化的支持和限制政策，推动资源要素向高产区域、高端产业、高效企业集聚。持续创建全国自然资源节约集约示范县（市）、全省自然资源节约集约示范开发区，落实激励政策，发挥引领作用。建立工作合作机制，运用地价、城镇土地使用税、土地闲置费等税费措施，倒逼用地单位节约集约用地。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省科技厅、省人力资源社会保障厅、省商务厅、河南省税务局）
五、优化土地配置，激发经济发展内生动力
（十五）发挥市场和政府“两只手”作用。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场需求为导向，依托“土地豫选云”平台，构建土地供需“云上”互动机制，完善市场规则和价格形成机制，实现供需信息公开透明、供需双方择优竞选、土地市场充分竞争。建设全省统一的土地二级市场交易平台，省级围绕进一步优化交易流程、降低交易成本、激发市场活力出台激励政策，指导市县结合实际出台实施细则。更好发挥政府作用，加强市场研判，优化土地储备管理，打造精品地、定制地，分类精准有序供应土地，提高调节与监管能力，强化全生命周期监管，对土地一、二级市场进行整体调控，促进土地市场平稳健康发展。
（责任单位：省自然资源厅）
（十六）加强产业用地政策支持。制定河南省产业用地政策实施工作指引。在符合国土空间规划、产业发展规划和用途管制要求前提下，允许不同产业用地类型合理转换，探索二三产业混合、公益性与经营性设施混合、公共服务设施与市政基础设施混合的土地供应政策和管理机制。探索产业用地地价与产业绩效挂钩，在地价底线管理原则下，市县政府可以根据产业项目的绩效、能级等情况，综合研究确定产业用地出让底价。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省商务厅）
（十七）推进建设用地审批提速增效。在土地征收前期工作中，可同步开展土地现状调查、社会稳定风险评估。实施建设用地自动化智能审批，进一步优化建设用地审查流程，建立用地、用林审批协调联动机制，实行同步受理、同步审查。加强用地审批和规划许可融合管理，推行“多证合一”“多审合一”，实现规划选址、用地审批、土地供应、规划许可、核验核实衔接贯通。强化“双随机、一公开”监督检查，对建设用地审批效能进行定期通报。（责任单位：省自然资源厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省林业局）
（十八）创新土地供应方式。大力推进“标准地+承诺制”联动改革，逐步提高工业用地“标准地”出让比例，推行“带项目”“带方案”“带施工图”出让，加快实现“拿地即开工”。健全长期租赁、先租后让、弹性年期出让、作价出资（入股）等建设用地市场供应体系，推动建设用地供应向租赁、出让方式并重转变。鼓励市县探索土地使用权出让预申请制度，支持有条件的市县开展“土地使用权+生态产品价值”出让。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅）
六、统筹城乡用地，加快建设和美乡村
（十九）保障乡村振兴发展空间。落实乡村振兴战略，加快编制乡镇国土空间规划，科学划定村庄建设边界，合理确定乡村建设用地规模。分类分步有序推进村庄规划编制，对具备一定产业发展基础、人居环境整治项目多、有特色文化保护需求或者需要开发建设的村庄，编制“策划、规划、设计、管控”四位一体的实用性村庄规划；对近期建设任务少的村庄，在乡镇国土空间规划中明确“通则式”规划管控规则，实现乡村地区规划管理全覆盖，服务乡村建设行动。（责任单位：省自然资源厅）
（二十）保障农村一二三产业融合发展用地。加大土地要素倾斜支持力度，每年安排不低于 5%的新增建设用地计划，保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村产业的业态特点，探索点状供地，实现点状布局、点状开发。鼓励农村存量建设用地和闲置农房复合利用，通过入股、联营等方式，发展农家乐、乡村文旅、农产品初加工、电子商务等农村产业。依据“国土三调”及最新年度国土变更调查成果，编制养殖用地等设施农用地选址指引，对符合设施农业用地条件的农村产业融合项目，按照设施农业用地进行备案。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅、省乡村振兴局）
（二十一）推进乡村全域土地综合整治。以乡镇为单元，深入实施全域土地综合整治，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、产业导入与布局、历史文化保护等各项工作，解决农村居民点散乱化、耕地碎片化等问题，引导耕地山上换山下、果树苗木上山上坡，优化农村生产生活生态空间布局，建设宜居宜业和美乡村。整治产生的补充耕地、城乡建设用地增减挂钩、生态系统碳汇等各类指标，在全省范围内优先交易，所得收益优先用于和美乡村建设，促进城乡之间要素自由流动、平等交换、合理配置。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、省农业农村厅）
七、保障措施
（二十二）加强组织领导。落实各级党委、政府土地保护利用主体责任。自然资源部门要发挥牵头作用，会同有关部门落实职责分工，加强协同配合，共同推动土地管理各项政策措施落地见效。各级规划委员会与土地管理委员会机构合并为“规划和土地委员会”，统筹管理本行政区内规划和土地事务，提高行政决策效率。（责任单位：省自然资源厅、各相关部门）
（二十三）加强审计督察。将耕地保护和节约集约用地工作纳入领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计的重要内容。省自然资源厅要按照省政府授权，对市县政府土地保护和利用工作情况开展督察，对发现问题整改不力的，采取警示约谈、公开通报、暂停用地审批、移送移交等督察手段，督促问题整改到位。（责任单位：省自然资源厅、省审计厅）
（二十四）营造良好氛围。多层次开展土地管理法律法规政策培训和宣讲，提升领导干部依法依规管地用地意识，提高各级政府及其部门用好用活政策能力。加强典型引导和舆论宣传，推动保护耕地和节约集约用地成为全社会共识。（责任单位：省自然资源厅、省农业农村厅）
