作者沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所工程师李宏轩，沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所教授级高级工程师王丽丹，沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所工程师王晓颖，沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所工程师王湘潇在《规划师》2020年增刊1期撰文。
党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略，标志着我国农村发展进入了全新的时代。目前，沈阳市已全面开展乡村规划体系的构建，实现乡村空间规划一张图，由此全域村庄分类布局的研究成为规划体系构建的重要内容和基础保障。沈阳市村庄分类布局研究结合《沈阳市村庄布局规划(2019—2035 年)》编制工作开展，全方位考虑乡村空间整体呈现“衰退”、农村发展方式粗放、村庄产业功能发育不健全、村庄历史文化资源挖掘利用不足等特征与问题，结合国家、省、市对村庄分类的要求，从城乡关系判断、“底线约束+ 发展引导”和村庄发展潜力评价等方面出发，充分考虑村庄发展的复杂性，根据沈阳市自身的特点，将每大类村庄进行细分，并制定具有针对性和可操作性的发展策略引导内容，全面提升乡村规划编制和管理的精细化水平，作为构建全域完整的国土空间规划体系、实现沈阳市乡村振兴的重要内容。
引言
“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，党中央连续16 年发布一号文件，高度聚焦“三农”工作。党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略，首次将乡村发展上升到战略高度，作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。在经历了社会主义新农村建设、美丽乡村建设阶段之后，乡村振兴战略的提出标志着我国农村发展进入了全新的时代，乡村地区发展已由城乡统筹、城乡一体化发展进入到城乡融合发展阶段，从强调四化同步发展进入到农业农村优先发展时期。在此背景下，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系成为新时代农村发展的主题，“能用、适用、好用”成为时代对村庄规划的基本要求。对此，沈阳市已全面开展乡村规划体系的构建，意在构建统筹城乡、覆盖全域的乡村规划设计体系，实现乡村空间规划一张图。为实现上述目标，沈阳市村庄分类布局研究结合《沈阳市村庄布局规划(2019—2035 年)》编制工作开展，作为沈阳市国土空间规划体系构建的重要内容和基础保障。
一、乡村振兴对村庄规划的编制要求
乡村振兴战略指出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。2017 年中央农村工作会议提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，划定了乡村振兴战略的时间表和路线图，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。2018 年2 月公布《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对“三农”工作进行了全面的安排部署。为落实中央关于乡村振兴的战略部署，国家、省、市各层面先后发布的规划和文件都对村庄分类提出了具体要求，总体将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并四个类别，并在不同层面提出村庄类型的划分标准，作为指导村庄分类工作的依据和基础( 图1)。
图1 国家、省、市各层面发布的规划和文件
二、沈阳市村庄规划编制历程
沈阳市地处我国三大平原之一的东北平原，下辖“十区、两县、一市”，市域面积为12860 km²，其中乡村地区约占全市国土面积的90％。沈阳市是中华人民共和国成立初期国家重点建设的以装备制造业为主的重工业基地之一，经历了持续、快速的城镇化发展，形成了以特大城市为中心，外围小城市、小城镇和乡村地区发展缓慢的城镇体系特征。
针对乡村地区的发展，近年来沈阳市编制实施了《沈阳市村庄总体布局规划(2015—2020 年)》、《沈阳市特色小镇总体发展规划》、区县级宜居乡村建设规划、乡镇总体规划和宜居乡村建设规划等。自2016 年颁布《沈阳振兴发展战略规划》以来，沈阳市开展了“多规合一”和“总体规划”编制试点等宏观规划的编制工作，基本划定了城镇、生态、农业三类空间，以及城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条控制线，深入研究了城乡发展建设中面临的各种问题，为乡村的分类布局工作奠定了良好基础。
三、沈阳市乡村发展困境
（一）乡村空间整体呈现“衰退”趋势
01
村庄农村居民点逐渐减少
沈阳市村庄总体呈现规模小、数量多的特征。沈阳市有1 500余个行政村(含涉农社区)，约3 600 个自然村，分布有2 万多个居民点。长期以来，乡村在很大程度上承担了保障和供应城市的功能，农业农村发展处于弱势，随着城镇化的发展，沈阳市农村居民点逐步减少，以近郊拆迁村庄为主( 图2，图3)。
图2 沈阳市农村居民点集聚度分析
图3 沈阳市拆迁村庄分布
02
乡村户籍人口逐渐减少，常住
人口老龄化问题日益严峻
沈阳市乡村户籍人口城镇化转移较快，人口出生率不断减低，常住人口呈现“0”增长，人口密度逐渐递减。在劳动力方面，沈阳市青壮年劳动力外流人口占到总务工人员的80％，造成“流动家庭”和“留守家庭”现象，乡村人口老龄化程度严重( 图4，图5)。
图4 沈阳市各区县乡村常住人口与户籍人口对比
图5 沈阳市转移就业比例年龄结构变化
（二）乡村地区建设发展方式粗放
沈阳市农村居民点土地变化与乡村人口变化不匹配，呈现“人减地增”的特征。同时，农村宅基地基数较大，比例超过农村居民点建设用地的70％。随着村庄内部人口的减少，乡村内部空心闲置问题突出，约有两成以上的村庄住房空置，宅基地废弃严重，造成巨大的资源浪费( 图6)。
图6 2010 ～ 2017 年沈阳市农村居民点土地增减对比
（三）村庄产业功能发育不健全
沈阳市的村庄主体基本都是围绕农业经营的，以传统农业为主体的村庄占绝大多数，农业产业化水平还较低，以提供有形的产品为主，以高效特色农业和设施农业经营为主体的村庄比重十分低。在第二产业方面，靠近中心城区和矿产资源的村庄在产业上具有一定的集聚优势，业态上以机械制造和初级农产品加工为主，与农业相关的农副产品加工、农业品牌以及与生态、观光、休闲相关的都市休闲农业较为滞后，农村各类产业没有形成良好的衔接，整体效益无法得到有效提升(图7)。
图7 沈阳市乡村产业分析
（四）村庄历史文化资源挖掘利用不足
沈阳市农耕文明历史悠久，乡村文化基础雄厚，可以为文化产业发展提供强有力的支撑和稳定的资源环境。但是，围绕历史、民族、生态等特色资源的挖掘与利用仍然不足，缺乏清晰准确的发展定位，乡土文化与风貌肌理传承缺乏有效指导。同时，乡村旅游体系发展不健全，旅游功能较为单一，缺乏能融入当今旅游消费观念的旅游产品和技术。
四、乡村振兴背景下沈阳市村庄分类布局策略
（一）因地制宜，科学预判村庄发展形势
对城乡发展关系合理的判断直接影响到乡村地区发展的模式与走向，对乡村地区人口的合理预测是关乎乡村生活生产方式、基础设施和公共服务设施投入的关键。因此，从城乡关系和乡村人口两方面进行趋势判断，是未来乡村地区社会构成模式的重要内容，也是村庄分类布局的前提条件和重要依据。
01
城乡关系判断
沈阳市是工业化带动城镇化发展的典型城市。在工业带动高速城镇化发展的经济体系下，乡村很难参与到城市产业体系分工中。随着农业农村优先发展方针的不断深入执行，未来城乡关系中乡村将会被赋予多元化功能属性。首先，城市辐射带动乡村地区的能力进一步增强，农民对土地生产的依赖转向了对土地资产的依赖，大量农民还会留在乡村。其次，农业由增产导向转向提质导向，规模化农业生产进一步解放农业劳动力，居民消费结构升级催促村庄需要承载新功能和新业态。最后，乡村需要多样性分化，其独特价值和多元功能有待挖掘，村庄需要依据各自条件实施多样化发展。
02
乡村人口预测
乡村人口规模预测关乎乡村社会的组织方式。随着农业生产方式向规模化和机械化生产转变，近年来乡村一直呈现衰退趋势，2010 ～ 2017 年，乡村平均人口的增长率为-2％。从种植业规模经营趋势来看，结合农村空心化、老龄化等普遍特征，沈阳市农业还将释放出大量剩余劳动力，农民还将持续地进行城镇化转移。同时，具有较高教育水平的新生代农民将持续被城市吸纳，在结束学业后普遍选择“跳农门”，并不会从事务农生产工作，而是向城镇加快转移。考虑到少数发展较好的特色村庄未来将吸引部分具有创业情怀的年轻人进行创业，以及城市居民基于养生养老的需求回归乡土，因此应综合考虑现代农业发展趋势、乡村人口转移诉求和乡村吸引人口回流等方面，对沈阳市村庄数量进行预测，即沈阳市村庄数量在未来一段时间内仍将缩减，乡村人口持续减少，将有20％～ 25％的乡村常住人口完成市民身份的转化。
（二）对接上位，分类突出“底线约束+ 发展引导”
01
生态底线约束
底线思维是国土空间规划体系构建的重要内容，村庄发展也不例外，特别是生态底线对村庄发展的约束作用将不断增强。因此，对于村庄分类布局工作，应突出“底线约束”思维，突出维持社会稳定、促进城乡融合发展的重要意义。
沈阳市的乡村空间具有“山、水、林、田”交融的生态本底，生态空间主要集中在东南部山区、北部山区和河流流域，并有大量的村庄位于生态敏感区和生态极重要区域。此次研究坚持生态优先理念，首先明确底线约束的内容，保障沈阳市山体、林地、河流湖泊、自然保护区、辽河生态廊道等法定保护空间和生态保护区域的空间与功能的完整，摸清与生态底线冲突的村庄，避免盲目发展和盲目限制。其次，对保护区域内部的村庄实行必要的撤并。对内部保留村庄进行合理的类型划分，制定详细的发展引导策略，形成乡村产业准入负面清单，明确禁止和限制发展产业目录，并明确产业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束，促进乡村自然生态系统功能的全面提升。
02
空间发展引导
与城镇空间不同，乡村地区地域广阔，应依据国土空间规划对土地用途的分类要求，结合生态敏感性和重要性分析等内容，按照最小干扰、不大拆大建和兼顾每个行政村发展机会的原则，划定乡村地区功能引导空间，用以引导乡村地区资源要素的合理利用及村庄发展方向的选择。
研究按照沈阳市国土空间用途，结合生态底线约束、自然保护空间、生态敏感性和重要性等内容，将全域空间划分为A、B、C 三类，从全域国土空间角度分别对应生态、生产和生活空间。A 类地区对应全域生态空间，是实施严格生态保护的区域，保留村庄的规模逐步“减量”；B 类地区对应全域生产空间，是乡村振兴重点发展区域，根据历史人文保护、特色农业种植、休闲农业与观光、城郊融合发展及传统农业种植等功能划分功能区，突出村庄的特色化发展；C 类地区对应全域生活空间，即城市发展空间，内部村庄将结合城市建设逐步有序地进行城镇化( 图8)。
图8 沈阳市村庄功能分区引导图
（三）化繁为简，发展潜力评价支持村庄分类
村庄分类应本着科学性与合理性原则，避免通过主观判断对村庄进行类型划分。因此，制定科学合理的村庄发展潜力评价体系尤为重要。建议针对对全域村庄的区域位置、产业特点、基础条件和特色资源等内容，通过定性分析和定量分析相结合的方式进行客观评判，并将其作为村庄类型划分和制定发展策略的重要参考。
01
村庄发展定性评价
定性评价主要用于筛选搬迁撤并类村庄和暂不明确发展类型的村庄。这两类村庄的确定存在明显的指向性，如位于城镇允许建设区或开发区、战略留白区、生态空间内以及被重大基础设施和建设项目占用、存在人身安全隐患的村庄，均可被划定为搬迁撤并类村庄或者暂不明确发展类型的村庄。
02
村庄发展潜力评价
建议针对保留村庄构建村庄发展潜力评价体系，将赋值打分和遴选这一方式作为乡村分类和发展策略制定的重要参考。研究综合选取村庄基本条件、产业基础、地方特色和区位条件四个方面共35 项能代表村庄发展水平与潜力的指标。指标类型可分为量化指标和非量化指标。其中，量化指标主要针对发展基础条件方面，如农业总收入、劳动力人口和人均耕地面积等指标，可以通过熵权法进行评分；非量化指标主要针对村庄的特定方面，如特色种植业、文物古迹、与国省道路距离等指标，采用专家咨询权数法进行赋值打分。在此基础上，采用单项评分和综合评分相结合的方式，引导保留村庄分类和发展策略的制定( 表1)。
表1 村庄发展潜力评价指标体系
（四）分类管控，制定合理的引导策略
研究按照国家、省、市各层面对村庄分类提出的具体要求，结合城乡关系判断、人口规模预测、生态底线约束、功能分区引导和村庄发展潜力评价等内容对村庄进行分类。但考虑到村庄发展的复杂性，按照四大类的分类难以清晰地囊括村庄的不同特征和发展重点，因此在村庄分类的基础上应根据发展特点，将每类村庄进行细分，制定具有针对性和可操作性的发展策略引导内容，精准施策，用以指导未来村庄规划编制和发展建设。同时，结合沈阳市村庄的区位特征和未来发展的不确定性，对部分村庄暂不划分类型( 图9)。
图9 沈阳市村庄分类
01
搬迁撤并类村庄
搬迁撤并类村庄分为城镇化撤并村庄、安全性撤并村庄和生态化撤并村庄。城镇化撤并村庄主要与国土空间规划划定的城市开发边界相对接，并充分考虑机场、铁路等区域重大基础设施的建设需求；安全性撤并村庄主要从人身安全角度出发，包括塌陷区、洪水淹没区、高压走廊内的村庄，以及垃圾场站、污水处理厂周边的村庄；生态化撤并村庄主要为自然保护区核心保护区、缓冲区及风景名胜区一级保护区内的村庄。沈阳市搬迁撤并类村庄数量约为全市村庄总数的15％。
02
集聚提升类村庄
集聚提升类村庄主要包括地理位置优越、资源禀赋较好、产业发展较强、村庄规模较大、生态环境优美及未来有持续发展动力，并有条件成为村庄发展示范带动标准和样板的村庄，以及未来仍将永续存留的规模较小、发展基础一般的农业型村庄。集聚提升类村庄占保留村庄的大多数。在此基础上，可以将集聚提升类村庄划分为示范引领型、产业提升型和保留改造型三种类型。其中，示范引领型村庄作为沈阳市村庄发展的标准和样板，发挥了探索村庄经济社会发展模式和经验的重要作用，是沈阳市村庄发展的重点，数量约占全市村庄总数的10％。
03
特色保护类村庄
研究结合三线管控、功能分区引导和沈阳市自然山水格局，选择自然历史文化特色资源丰富的村庄作为特色保护类村庄，作为彰显和传承中华优秀文化的重要载体。特色保护类村庄分为文化特色型、生态特色型和旅游特色型三种类型，数量约占全市村庄总数的10％。
04
城郊融合类村庄
研究依据乡村与城镇的相对位置，将中心城区集中建设区和各县城开发边界外围5km 范围作为城郊融合类村庄的布局范围。同时，将具备城乡共治条件，有成为城市后花园优势的村庄纳入城郊融合类村庄，并划分为中心城区外围的城市融合型村庄、县城周边的城镇融合型村庄两种类型。
05
暂不分类村庄
考虑到生态控制要求暂不明确及城市未来发展的不确定性，研究将位于城市开发边界的特别用途区、弹性发展区及生态保护红线内非撤并类的村庄确定为暂不分类村庄。
五、结语
村庄发展是一个系统性的过程，因此村庄分类布局应建立在尊重村庄发展规律、适应乡村发展实际需求的基础上，并随着时代发展而不断优化。沈阳市的村庄分类布局未来应结合国土空间规划的落地，全面纳入全市的规划体系中，与各专项规划、村庄建设规划对接，强调多级联动的工作组织方式，全面提升乡村规划编制和管理的精细化水平，作为建立“多规合一”、覆盖全域的乡村规划体系的重要部分。
文章全文详见《规划师》2020年增刊1期《沈阳市村庄分类布局策略探索》
