上海同济城市规划设计研究院有限公司
科研课题
“德国自然保护与开发的空间管控方法研究”
（课题编号：KY-2019-YB-A02）
2019年6月，国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（下面简称《意见》），提出了自然保护地体系的总体框架。除了提出国家公园，自然保护区和自然公园的三类分区，更进一步强调了自然保护地体系由“功能性”向“综合性”转变的基本原则，要改变原来以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，尊重自然生态系统原真性、整体性、系统性的内在规律，整合优化现有各类自然保护地，构建新型分类体系，实施自然保护地统一设置，分级管理、分区管控，实现依法有效保护。罗恩生物圈保护区（Biosphärenreservat Rhön）地跨德国黑森、图林根和拜仁三州，由三州联合机构统筹管理。同时，其管辖范围广阔，核心生境仅占总体研究范围的20%，保证了生物圈保护管理的整体性。另外，虽然罗恩也存在生物圈保护区与其他类型保护地叠合的情况，但在立法层面，罗恩地区仅有联合国教科文组织授予的生物圈保护区称号。因此，研究罗恩生物圈保护区的规划编制、空间管控和管理体系，对我国新时代背景下自然保护地体系的构建，具有一定的借鉴意义。德国自然保护地共计11种类型，分别是自然保护区、国家公园、国家自然历史遗迹、生物圈保护区、景观保护区、自然公园、自然遗迹、受保护的景观要素、受特别保护的栖息地、动物栖息地保护区、鸟类保护区。在这11种类型中，生物圈保护区、国家公园和自然公园是德国最具代表性的大尺度自然保护地类型。截止2019年，德国共有17个生物圈保护区，总面积约13116平方公里（不包括北海和波罗的海水域），占德国国土总面积的3.7%。生物圈保护区保护等级属于二级，仅次于国家公园。德国自然保护地规划管理的权力下放到各州，规划及项目建设管理由州级自然环境保护厅审批。各州也会根据自身情况制定不同的自然保护地法律，相关规划需遵循州条例。罗恩就需要遵循《图林根州罗恩生物圈保护区条例Thüringer Biosphärenreservatsverordnung Rhön》[1]。
[1]罗恩生物圈保护区需遵循三个州的自然保护法，因拜仁州和黑森州没有专门针对生物圈保护区的条例，所以还要遵循《图林根州罗恩生物圈保护区条例Thüringer Biosphärenreservatsverordnung Rhön》。
图1 德国生物圈保护区分布图（带分区）
保护区的建立目的是将自然保护与自然资源合理利用及环境教育相结合，旨在实现人与自然之间的平衡关系。《联邦自然保护法》第25条第1款阐述了生物圈保护区的主要特征：1）其景观具有特别的代表性，并需要进行统一的保护和管理。2）区域内包含众多自然保护区和景观保护区。3）主要目的是维护、发展或重建该地区沿袭了传统多样化用途的景观特征，及其由于历史原因形成的物种多样性和群落生境多样性。4）区域内有可供仿效的保护自然资源的经济形式。依据《联邦自然保护法》第25条第2款、第3款和第4款，保护区的管控原则是，1）在保护目的允许的范围内，生物圈保护区还可用于研究，观察自然和景观以及可持续发展教育；2）生物圈保护区将通过划分核心区（Kernzone），缓冲区（Pufferzone，实际操作中也常定义为Pflegezone，即维护区）和发展区(Entwicklngszone)进行分区管控，同时应适当考虑生物圈大尺度和人口密集区域所产生的例外情况，区域内的自然保护区和景观保护区应遵循其保护原则和方法。具体区域的管控原则是：核心区严格保护，且面积不低于总面积的3%；3）维护区能发展可持续农林经济和村庄旅游，发展区与地区规划结合，能发展规模化产业。核心区和维护区面积应不低于总面积的20%。
图2 生物圈保护区空间管控模式图
罗恩生物圈保护区建立于上世纪八九十年代，最早是乡村和自然保护地，1991年黑森州、图林根州和拜仁州将罗恩生物圈保护区整合在一起，向联合国教科文组织申请世界自然文化遗产，并在当年5月6号被正式授予称号。罗恩生物圈保护区面积广阔，占地243323公顷。罗恩生境类型丰富，有草地牧场、田野、村庄、森林、山岩和溪流。
图3 罗恩地区鸟瞰
图4 罗恩生物圈从自然景观逐渐向乡村文化景观和城市景观的过渡
图5 维护区林地与草甸交织的种植设计
罗恩生物圈保护区地跨三个州，黑森州、拜仁州和图林根州，三州边界交汇于罗恩山脉。该地主要是乡村地区，有85个乡村定居区位于此处，是人与自然共生的巨大地域空间。
表1 罗恩生物圈保护区面积及人口情况
图6 罗恩生物圈保护区的乡镇分区
《图林根州罗恩生物圈保护区条例》和《联合国教科文组织罗恩生物圈保护区框架管理计划第二卷》阐述了罗恩的发展目标和使命任务。与以自然保护为主的自然保护区和国家公园不同，生物圈保护区一直强调“人与生物圈协同进化“的发展目标，它更加聚焦人与自然的互动关系。Rhön有四个主要的发展目标：1）保护和发扬当地的自然和文化多样性，2）创造富有远见和动态的可持续发展模式，3）促进环境教育和公共信息传播，4）建立实用且系统的环境研究和监测体系。根据《联邦自然保护和景观管理法》罗恩地区的空间管控也遵循三级分区的原则。
F =研究/监测，B =教育/传播，S =保护，R =区域发展
表2 罗恩生物圈保护区分区管控目标
图7 罗恩生物圈保护区区划图
①核心区：罗恩有104个核心区地块，总面积为7369公顷。它们严格受到法律保护。在这里，自然的动态过程造就了完整的生态系统特征，自然可依据其自身规律不受干扰地发展，人类仅充当这些荒野地区的观察员（监测员）、研究人员或传播者。同时，也要避免人工林地抚育措施，允许树木的老化和自然死亡，枯木作为濒危动植物的避难所。核心区不得开辟建设用地，可以包含原有村落的部分农田和林地。区域内可以有路径穿越，以最小干预为原则进行建设，穿越保护栖息地时需要架高，允许游人在此徒步。②维护区（包括核心区超过20%）：该区域可以被人们小心使用，例如，发展以生态为导向的农业和林业、景观管理、环境教育措施、可持续发展教育和环境友好旅游业。在此目标下，人与自然协同进化宗旨和关系能够在维护区得到充分体现。维护区不得新增建设用地，可以包含村落的建筑部分。在现状建设用地的上可以发展一些经营性功能，例如通过建筑改造进行功能置换，变为民宿餐馆等。但是不能在既有建筑用地上加建，也不可以增加原有建筑的容积率。现状的农林牧场可以发展果园经济和放牧。政府会出资补贴从事地方传统农牧经济的农户，希望他们继续将放牧和种植果树等经营方式传承下去，以此保护当地文化景观。同时，为了达到环境保护的要求，这种农林经济方式在禁止农药化肥使用和推行生态循环农业方面遵循了严格标准。维护区也是需要采取人工手段进行景观维护的地区，例如坐落在罗恩边缘典型斜坡地区的邓斯伯格（Dünsberg）地块，通过文化景观计划KULAP（Kulturlandschaftsprogramm）、合同式自然保护计划VNP（Vertragsnaturschutzprogramm inklusive Erschwernisausgleich）提供资金，进行动植物物种恢复。
图8 罗恩地区传统农牧经济
③发展区：保护区内范围最大、发展限制条件最少的区域，人们可以在此谨慎地使用自然景观资源，以保护罗恩地区的典型景观。在这里，农业、贸易和工业可以在常规法律条件下经营。特别鼓励区域产品的加工和销售。
罗恩被联合国教科文组织确定为生物圈保护区之后，1991年至1995年制定了《罗恩生物圈保护区框架管理计划1995》作为该地区的总体规划。将近20年之后，自2014年6月12日以来，随着生物圈保护区边界的扩大，对1995年框架管理计划的内容进行了必要的修改。保护区管理局组织相关专业人员成立了11个跨境工作组，共300个行动者，共同编制了《罗恩生物圈保护区框架管理计划2018》，以使保护区迎接未来十年的挑战，包括气候变化、人口变化和可再生能源等问题。新的框架管理计划共三卷，第一卷介绍了保护区可持续发展现状，作为罗恩地区生态、经济和社会各领域的基础资料汇编。第二卷阐明了保护区未来的发展目标和可持续发展的使命宣言，制定了各主体领域的指导原则、目标和措施。第三卷是罗恩地区未来发展项目，通过具体项目构想阐述如何实现可持续发展目标。该卷共汇集了66个项目构想，包括19个灯塔项目、17个研究项目和19个其他项目。该卷作为罗恩地区项目建设类型的指引，只有部分项目会涉及到具体的选址，例如灯塔项目中的罗恩国际星空公园（图12），该项目通过采取措施减少光污染来保护现有的自然夜景。
图9 罗恩生物圈保护区其他自然保护地分布
图10 罗恩地区人口增长情况（1991-2015）
图11 罗恩地区服务业（不包括贸易，运输和款待）就业发展（2011-2015）
图12 罗恩国际星空公园项目位置分布
罗恩生物圈保护区隶属的三个联邦州各设罗恩生物圈保护区管委会，上面还有一个统一的管理局。统一管理局牵头统筹三个州共同编制规划及建设管理项目，因为管理局有财政权。统一管理局是轮值主席制，由三个州的管委会主席轮流担任，每三年能轮到一次。管理局每月一次例会讨论相关事宜，还会组织一些研究性的工作组，交流讨论的频率更高。除此之外，还有地跨三个州来自不同利益相关方（学者、村民、开发商等）组成的咨询委员会，至少每半年开一次听证会，进行意见的收集。三个管委会的下属机构也可以提议跨州合作，提议通过后能得到州层面的支持。就《罗恩生物圈保护区框架管理计划2018》而言，具体编制审批过程是1）由生物圈保护区管理组建专业工作组完成三卷框架计划的编制；2）由生物圈保护区咨询委员会召开听证会并进行投票决议，委员会成员由保护区利益相关方构成，包括专家、市民、合作机构和相关部门负责人；3）计划还要依据《联邦环境影响评估法》，向环保部门递交环境影响评估报告；决议和评估通过后，4）将计划递交至生物圈保护区最高负责当局，即州自然环境保护厅。除了框架计划，罗恩保护区的项目从提出到立项到审批通过，也需要经过上述流程。在项目营建的过程中，管理局还会与生物圈保护区合作伙伴（包括旅行社、银行、开发商、教育机构）、其他自然保护地主管部门和乡镇政府协同合作。
图13 罗恩生物圈保护区计划编制及项目建设管理流程
罗恩生物圈保护属于区域尺度的自然保护地，其核心区和维护区仅占全域的20%。正如罗恩的可持续发展目标所言，生物圈保护区要促进人与自然协同进化，只有通过将更大范围的周边区域纳入整个生物圈保护区发展规划内进行整体考虑，才能实现这一目标。罗恩75%的发展区包含了85个定居点，而该区域的开发建设是与城市区的发展规划进行整合的。《罗恩生物圈保护区框架管理计划2018》第一卷，除了生境和动植物资源的调查，还花了大量的篇幅研究阐述了该地区人口和产业现状和未来发展预测（图9、10、11）。在此基础上，第三卷提出的项目库才是基于生态环境保护和本地发展需求，真正可持续的项目构想。对我国的启示是，自然保护地存在于区域之中，应转变静态消极的保护，将自然保护融入区域发展，通过扩大研究范围，制定与周边区域协同的保护与利用规划，实现保护地和本地社区的可持续发展。
德国的自然保护非常强调“文化景观”的概念，所有受人类活动影响的区域都可以被视作文化景观区。保护文化景观的理念在于人与自然和谐共生，允许人们进入该区域并享受大自然。同时文化景观区亦是建设区域和自然保护区域之间的重要缓冲。根据《联邦自然保护法》，至少五种类型的自然保护地定义中，明确指出文化景观作为自然历史、文化历史、国家遗产的特殊重要性。在罗恩案例中具体表现为，维护区允许村庄存在，政府鼓励发展低密度、可持续农林经济。我国现行的自然保护区相关条例中，对以当地人传统生活方式为主的文化景观保护涉及较少，甚至经常面临由于生态保护划线与现状村落重叠，而需要将当地居民迁出的问题。如何协调自然保护与本地社区发展的矛盾？是迁出还是共生？罗恩地区的文化景观保护政策和措施为保护地人地共生提供了经验借鉴。
与国内自然保护区和风景名胜区相关规划的不同还在于，《罗恩生物圈保护区框架管理计划2018》提出了基于本地社会经济发展和文化生态现状的项目构想，为将来具体项目的立项和建设提供指引。项目需要阐述项目的理念背景、范围和空间布局，说明该项目对应的保护地发展目标和管控策略，阐述项目的正当性和可行性，罗列具体的实施措施和程序，预测项目完成能实现的效益，明确主要承运人和合作伙伴/赞助商，估算成本并提供资金方案，确定项目完成周期并建立可持续的运营机制。目前，我国保护地规划对实施项目的说明主要体现在建设项目投资估算部分，对指导项目的落地实施仍然存在一定距离，建议加强对项目建设指引的内容。跨州合作是罗恩生物圈保护区管理体系的主要特色，三州管委会联合成立的管理局统筹了各州资源，使罗恩作为一个完整的生境能够打破行政壁垒，统一实施保护区的保护与发展策略。国内亦不乏跨行政区联合成立的开发区域，由统一部门管理其规划建设。而国内许多自然保护地仍然存在跨省分别管理的情况。将来，跨区融合将是我国大尺度自然保护地管理模式的发展趋势。
作者信息
洪 莹 上海同济城市规划设计研究院有限公司 城市开发规划研究院五所 规划师 硕士
陈保禄 上海同济城市规划设计研究院有限公司 城市开发规划研究院五所所长 博士
干 靓 同济大学建筑与城市规划学院 副教授 博士
来源：同济规划TJUPDI
