一 、传统综合防灾规划的局限性及改进方向
（一）综合防灾规划的局限性
传统综合防灾规划的主要内容包括确定城市消防、防洪、人防和抗震等减灾工程的设防标准，确定防灾设施布局、规模，以及制定防灾对策与措施等，是城乡规划法中规定的城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。因其不是在各灾种综合研究评估的基础上进行的，而是将现成的各单项专业规划内容和要点进行罗列，对其中与空间布局相关的内容进行具体实施，故其指导意义和实际作用大打折扣。从厦门、淮南、合肥等少数城市开展的综合防灾规划的实施来看，效果并不理想。在新时期城市安全发展和规划改革的新要求下，综合防灾规划凸显出四点局限性：一是评估体系不完善。早在20年前就有专家提出城市总体规划的编制工作应充分重视用地评定，并将防灾规划原则贯彻总体规划和各专项规划的始终。但长久以来，缺乏对规划综合风险和防灾能力的评估，导致其既缺乏前瞻性，又缺乏对管理主体的综合风险认知的系统引导。二是过度依赖以经验值预测为基础的工程防御措施。传统规划的技术重心是以经验值预测为基础的工程措施，虽然在一定程度上效果显著，但是修建维护成本高，长远来看不仅无法完全消除风险，甚至还会因破坏自然生态系统本身的减灾功能而导致更严重的灾害。三是缺乏协调整合和统筹。传统综合防灾规划既没有统筹治理策略，也不着力于协调整合各灾种的防灾需求和防灾资源。四是细化和传导路径不明确。传统规划仅在总体规划层面明确任务，导致规划编制本身向下层次细化和传导实施的路径不明确，风险管理的行政区设置、事权分级、管理目标与其所依赖的空间、设施和对策基础不相匹配，难以实现精细化管理的顺畅传导。
（二）改进方向
顺应国土空间规划改革的新导向和积极回应城市安全发展的现实需求，急需探讨如何突破综合防灾规划的理论、编制技术方法和规划管控策略的局限性。张翰卿提出从系统论而不是还原论的角度出发，将城市作为一个完整的而不是分解的、简化的承灾体来看待，从多灾种防救的角度思考城市安全问题的规划对策，对推动城市规划学科新的安全研究范式的建立，解决日益综合化的安全问题具有重要意义。邹亮等人较为系统地阐述了以灾害识别与评估为基础的城市综合防灾规划体系。王江波等人对城市综合防灾规划的编制体系及各层次综合防灾规划的编制内容做出了初步阐述。钱少华等人在综合风险评估的基础上，深入探索上海以宏观城乡空间格局为基底、中观灰绿基础设施体系为重点、微观韧性社区生活圈为保障的韧性城市建设的路径。万汉斌等人则强调在复杂灾害危机下将安全布局规划、安全设施规划和应急行动规划三个板块作为公共安全规划的重要内容。
当前，风险评估体系逐步健全，防灾减灾手段也日益科学化、多样化。然而，防灾减灾在规划中的细化和传导路径问题仍然存在。高效的规划细化和传导，是规划高效、顺畅实施和管控的基础，是新时期规划改革的核心要求之一。寻求适宜的、科学的理论基础，建立体系化的规划模型，为精细化风险管理的顺畅传导与实施提供相匹配的空间、设施和对策基础，是综合防灾规划优化发展，充分发挥规划在源头减灾上的前瞻性和引导性的当务之急。
二、以单元化风险管理为目标的人居安全格局模型构建
（一）单元化风险管理的提出
宏观的统筹，以及从宏观到微观的细化、传导和实施是风险管理全流程的关键问题。风险管理能力的提升是城市韧性建设的核心目标，而单元化正是一个有望解决规划、实施和管理的统筹、细化与传导困境的理论及实践途径。
对于应急阶段，已有学者就我国现有应急管理过于宏观，无法在第一时间做出响应的情况下，针对提高救援真空期救助实效，提出单元化应急管理是指为减轻灾害损失和影响，对一定范围内的社会要素，按照其地域特征进行划分，并以划分出来的独立单元为基础进行的应急管理活动。那么，将应急管理扩展到风险管理全流程的单元化分级统筹、细化和传导是一条可以期待的路径。独立的风险管理单元应具有层级性和相对完备性，即在横向划分单元的基础上，按其空间尺度和事权分级，纵向划分层级；各单元以其自身所在层级相应的、相对完备的配置，实现基本能够独立开展相应层级的减灾、备灾、应急自救互救和重建活动的目标(图1)。
图1 单元化风险管理的多层级细化、传导与统筹模型
（二）人居安全格局模型构建
为了充分发挥规划在城市韧性提升上的前瞻性和引导性，研究在溯源风险基本因素的基础上梳理安全对策的理论架构，提出人居安全格局的三层次模型。
1.风险的基本因素与安全对策的理论架构
根据UNISDR(United Nations International Strategy for Disaster Reduction，即联合国国际减灾策略委员会) 对风险(Risk) 和韧性(Resilience) 的定义，可得出灾害损失风险R(Risk)，理论上与致灾因子H(Hazard)、承灾体脆弱性V(Vulnerablity)和暴露性E(Exposure)成正比；与承灾体防灾力C(Capacity) 成反比，计算公式如下：
因此，要降低灾害损失风险，理论上就要围绕降低致灾因子风险、承灾体的脆弱性和暴露性、提升承灾体防灾力三个方面来制定及完善安全对策。
2.以单元化风险管理为目标的人居安全格局模型
针对现阶段综合防灾规划的局限性(图2)，尤其是在学术上也尚未形成成熟解决方案的整合统筹和细化传导问题，应以单元化风险管理为目标，构建人居安全格局的三层次模型(图3)。
图2 综合防灾规划主要内容
注：根据《城市规划原理》绘制。
图3 人居安全格局的三层次模型
为降低灾害损失风险，首先，识别致灾因子，开展综合风险评估，以此为基础引导管理主体系统前瞻风险，权衡治理与避让的利弊，制定综合安全策略，形成安全国土基底；其次，以前瞻风险指引空间结构优化和设施科学布局，对高风险区域和地震断层等不可变致灾因子，通过用地调整等措施降低人口和经济的暴露性，并通过提升空间结构、建筑物基础设施等的抗灾韧性来降低脆弱性，形成安全空间格局；最后，以前瞻风险指导综合安全对策体系的建构，形成安全运营体系。以单元化风险管理为目标的人居安全格局模型，其风险评估、空间设施和综合对策的建构，均基于单元化、多层级的细化与传导的共识之上，具有持续深入展开工作的兼容性。
（三）人居安全格局多层级单元化统筹与传导的技术要点
人居安全格局的核心，是构建体系化和可传导的规划路径(图4)，以在不同层次的规划中，对不同层级城市空间结构的安全性优化、安全服务设施的科学合理配置、综合对策制定进行结构性导控和规范性指引。体系化是指从理论基础到规划策略的完整逻辑体系，可传导有两层含义，一是指能够引导各层次规划向下细化和向上统筹；二是指为单元化风险管理的层级传导打好空间、设施和对策基础。
图4 人居安全格局的多层级细化传导与统筹技术要点框架图
注：①中心防灾基地级安全设施包括(城市级) 应急指挥中心、中心防灾基地、应急物资储备库、调配站、分发站、应急中心医院、应急通讯机楼、应急基础设施和停机坪。②救灾中心级安全设施包括室外固定避难场所、应急物资储备库、应急急救医院和应急基础设施；部分安全设施可根据实际情况与安全单元合并设置。③固定避难级安全设施包括室内固定避难场所、应急物资储备库、分发站、应急救护站、应急通讯机房、应急基础设施和消防站。④紧急避难级安全设施包括紧急避难场所、防灾物资储备和微型消防站点。
1.安全大区层级
城市按照规模可划分为若干个安全大区。大区层面的技术目标是根据风险评估，清晰掌握场地的可变和不可变风险及其影响，依据现有技术、经济条件，制定综合风险区划，确定防治工程计划，引导高风险区域土地置换；同时，在前瞻风险的指导下，完善区域救援网络和灾害阻隔带，并按中心防灾基地层级配置相应的安全设施。另外，依据评估，完善法律法规、标准规范，制定有针对性的、切实可行的近、中、远期韧性提升项目实施计划。
2.安全生活圈层级和安全单元层级
安全大区向下可划分为若干个安全生活圈，再划分为若干个安全单元。这两层的技术目标，是在细化上层次风险区划的基础上，进一步细化、明确和落实风险防治工程、监测预警任务和用地安全对策，形成综合风险防范整备实施计划。同时，落实救援、疏散网络的技术要求，分别按救灾中心和固定避难层级配置相应安全设施；细化落实上层次项目实施计划，发动企业、社会团体及公众参与防灾活动和决策，为高效开展单元化应急互救等活动打下基础。
3.安全社区层级
安全单元向下可划分为若干安全社区，其技术目标是落实疏散避难网络的技术要求，按紧急避难层级配置相应安全设施；在基层落实风险隐患的监测预警，以及相应的防灾储备，培养基础单元的减灾、备灾和应急韧性。
三 人居安全格局的深汕特别合作区实践
（一）深汕特别合作区概况
深汕特别合作区(以下简称“合作区”) 位于广东省东南部，地处珠三角平原与潮汕平原之间，是粤东通往珠三角的桥头堡，距离深圳市中心100km(图5)，包括原海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇，陆域总面积为468.3km²，城镇开发范围约为140.2km²(图6)。2011 年，广东省委、省政府印发《关于深汕(尾)特别合作区基本框架方案的批复》，要求将合作区建设成广东省乃至全国区域合作创新示范区。合作区总体规划积极响应国家空间治理和城乡规划体系改革的要求，探索全新国土大安全观下的安全规划新思路，开展综合安全规划研究，以期充分发挥规划在城市韧性提升上的前瞻性和引导性。
图5 深汕特别合作区区位图
图6 深汕特别合作区规划范围图
（二）安全国土基底——以风险评估前瞻规划风险
实践人居安全格局模型的第一层次：在深汕案例中通过风险评估前瞻规划风险，提出相应策略，构建安全国土基底。防灾决策的本质，是在现有技术、经济条件的限制下，在人力、物力、财力、时间和沟通成本投入与能够承受的损失之间做权衡。因此，合作区综合安全研究对规划区域的致灾因子进行全面评估，清晰掌握场地的可变和不可变风险，预估风险影响，为空间结构安全和制定综合对策打下基础。
历史灾害资料表明，规划区域主要受地震、地质灾害，以及台风、暴雨、洪涝和风暴潮等气象灾害影响。通过进一步分析和影响模拟，发现合作区所在海丰县处于政和—海丰断裂带，为第四纪后仍有一定活动的5 级左右中等地震活动构造带，地震动峰值加速度为0.10g，基本烈度为VII度；根据合作区洪(潮)水(50 年一遇) 淹没范围模拟(图7)，以及基于24小时最大暴雨量的易涝点模拟(图8)，预估洪涝淹没风险区域。根据海丰县地质灾害调查与区划报告可知，合作区鲘门、小漠和赤石片区属重点防治区，鹅埠属次重点防治区；规划区域内有8个已报备的地质灾害隐患点，包括2个滑坡、5个崩塌、1个泥石流隐患点，灾害隐患体规模为中小型，稳定性较差，危险性较大；综合以上各灾种风险分析，以明确最大灾害效应和前瞻规划风险。随着规划编制层次的推进，可根据图4提出的技术要点，分别在安全大区、安全生活圈、安全单元和安全社区层面，不断传导和落实安全国土基底的防控与对策要点。
图7 深汕特别合作区洪泛风险预估图(50年一遇)
图8 深汕特别合作区易涝点和地质灾害隐患风险预估图
注：因总体规划阶段暂无现实排水管网数据，故分析不含市政排水因素。
（三）安全空间格局——以空间设施建构传导基础
实践人居安全格局模型的第二层次：在深汕案例中以明确的规划抓手，为引导安全策略的分级传导和落地提供空间与设施基础，构建安全空间格局。以风险影响预估指引安全空间规划，强化空间组织结构和安全设施的抗灾韧性，从规划建设的源头防灾减灾。安全空间格局包含面域分区、线性轴网和点状设施体系三个层次。该案例在总体规划层面进行了安全大区级安全空间格局构建，并提出了明确的传导技术要求。未来，随着规划编制层次的推进，向下层级传导可针对安全生活圈、安全单元和安全社区，落实配置相应层级的安全设施，保障单元化风险管理的安全服务能力。
1.面域安全分区体系
安全分区是多层级、单元化独立设防的空间基础。在充分分析用地安全性、规划空间结构等的基础上，根据应急救援疏散和避难交通需求等因素，均衡划定安全分区。以人的步行避难尺度为基本模数，分区一般可分为四个任务层级，即完成紧急避难的安全社区(防护半径约500～700m)、完成固定避难的安全单元( 防护半径约1.0～1.4km)、配置救灾中心的安全生活圈(防护半径约2.0～2.8km) 及配置中央防灾基地的安全大区(图9)。分区之间以山、水、绿带或道路为分隔，形成相对独立的防护单元。
图9 面域安全分区体系示意图
在总体规划层级，合作区共分为5个安全大区(图10)。未来，在规划向下层级细化的过程中，可按照多层级空间单元划分的技术要点，在事权分级与管理行政区设置的基础上，继续传导安全空间的单元区划，保障规划空间管控、实施监管与后期管理运行在事权范围的密切衔接。
图10 安全分区与应急交通轴网图
2.线性安全轴网体系
在不同空间尺度和规划层级，建构包括(不必全包括) 救援干道、疏散干道和避难通道在内的安全轴网(图11)，并按其重要性提高安全路径和两侧建筑物的设防标准，保障有效宽度，确保应急交通流畅。
图11 线性安全轴网和点状安全设施体系示意图
在总体规划层级，合作区布局包括陆上高铁、高速道路和海上多条航线在内的全方位立体应急区域救援交通体系；内部构建一级特殊设防的应急救援主干道和重点设防的应急疏散主干道，每个安全大区均有双向、双线的对外应急救援和疏散干道，保障弹性。未来，在规划向下层级传导的过程中，可按照技术要点，细化应急救援疏散的次干道和应急避难道路系统，保障各级各安全分区单元均享有完善的应急交通服务。
3.点状安全设施体系
根据单元独立防护原则，安全分区应逐级进行科学、合理、均衡、完备的安全资源配置，逐步承担减灾、备灾安全责任，为应急时刻分区、分级、就地、就近的安全防护、救助救援、物资供应、避难组织及灾后重建等活动提供设施基础。
在总体规划层级，为合作区各安全大区配置包括应急指挥中心、中心防灾基地、停机坪、应急物资储备库、调配站、分发站、应急中心医院和应急通讯机楼等应急基础设施在内的中心防灾基地级安全设施(图12)，为合作区安全大区层级的单元风险管理提供实际的空间和设施支持。未来，随着规划编制层次的推进，可针对安全生活圈、单元和社区，分别落实和配置相应层级的安全设施，使相应层级具备单元化风险管理的安全服务能力，形成在各层级上，各单元独立设防、分担安全责任的单元化风险管理组织模式。
图12 各层级单元化安全设施配置图
（四）安全运营体系——以综合对策提升空间治理效能
实践人居安全格局模型的第三层次：在深汕案例中提出系统性综合安全软策略，在以上单元化风险管理空间与设施硬策略的基础上，构建安全运营体系，并在不同规划层次不断深入传导，为单元化风险管理全面赋能。灾害风险治理是一个在投入和成效之间权衡与博弈的复杂过程，需要长远谋划和超前布局。以风险评估为前瞻，对于不可变风险，规划可对土地利用布局进行安全指引；针对可变风险，规划可为决策者在综合权衡彻底避让不予利用(城市远离灾害)、彻底治理完全利用(灾害远离城市) 和适度治理适当利用(风险中求发展) 三种方案时提供参考依据。在引导城市合理决策的同时，协助制定针对性的安全化综合治理策略和项目库，通过常态化的协调管控保障减灾行动的实施，逐步提升城市韧性。
在合作区，针对地震，可采取明确防洪、地质防护、建筑和生命线等工程设施的抗震设防等级，并在下层次规划中依据地震小区划勘测确认避让小断层影响。针对地质灾害风险，可根据地质灾害危险性的评估结果，充分考虑发展目标权衡投入与收效，在规划避让、加固除险和适度除险结合预警等软策略之中做出安全决策。针对台风、暴雨、洪涝和风暴潮等气象灾害，可根据模拟影响范围，选择性综合运用规划预留淹没区、抬高建基面自排或抬高河(海) 堤拦洪、种植海防林阻挡和降低风力、市政排水系统自排及市政泵站强排等手段，实现风险可控和损失可承受。同时，依托各层级各单元的空间和设施基础，统筹和传导风险管理软策略，构建安全运营体系。这就需要各级政府、社会团体、企业在健全风险管理体制机制、制定应急响应计划和近中远期韧性提升项目实施计划、培养安全管理人才、提升灾害管理技术、构建安全信息系统等多方面进行努力，以全面提升规划策略的管控效能和城市的风险治理能力。
四、结语
针对目前综合防灾规划的局限性，研究以单元化风险管理为目标，提出了一个有望解决细化、传导和统筹困境的安全规划途径。通过溯源风险的基本因素，推导出人居安全格局的三层次模型，并明确了人居安全格局在安全大区、生活圈、单元和社区四个空间尺度层级上的细化路径与技术要点。在合作区总体规划的综合安全研究案例中，以综合风险评价为基础，发挥规划在源头减灾上的前瞻性和引导性，通过安全大区层级的安全分区、应急交通体系组织和单元化分级设施配置，以及相应的减灾策略，以期为未来的单元化风险精细管理打下空间、设施和对策基础。研究不仅完善了以往综合防灾规划的理论基础，提出了体系化的综合安全对策，还为规划编制、实施管控和管理运营构建了清晰的细化、传导及统筹路径。该人居安全格局模型，理论上可适用于多层次的新区或建成区域的综合防灾规划。本文案例为新区，在一定程度上可以比较简明地反映模型架构。同时，期待在未来，该人居安全格局模型能够在更多规划情景和层次的检验中，得到不断检视、修正和完善。
作者：杜菲，岳隽等
来源：UPDIS城市发展与土地政策研究所
