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深圳市城市规划设计研究院有限公司主任规划师、哈尔滨工业大学(深圳) 博士研究生赵广英，深圳市城市规划设计研究院有限公司总师室主任、副总规划师李晨在《规划师》2020年第9期撰文，文章在总结“三区三线”规划相关研究的基础上，通过思辨其划定逻辑及对生态文明改革的价值，提出生态文明体制下“三区三线”的规划治理逻辑：应加强对各类空间性规划管控制度的整合，建立口径一致、权责统一的规划管理制度体系；通过对自上而下的“三区三线”相关制度的梳理，建立与事权一致的“三区三线”分层、分级管控体系；基于规划编制、审批、实施与监督体系，强化战略留白，完善规划编制体系，提高规划编制的科学性和实施性。
一 “三区三线”的划定逻辑
在国土空间总体规划的编制实践中，技术管理逻辑和制度逻辑同时存在。无论是各省、市空间规划试点，还是相关的技术性指导性文件，对于“三线”的划定逻辑基本一致，均是建立在要素识别、评价基础上的图层叠加，最后通过指标约束的方法对评价出来的优先级进行技术、行政综合决策，“三区三线”的优化同样如此。在“三区三线”的规划中，还有一种制度逻辑的规划方法，即通过整理城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划、生态规划和环境保护规划等类型的规划成果，对其长期稳定的、依法审批的城镇空间、生态空间和农业空间中的各类指标、边界及控制线进行整合，分别建立对应的城镇开发边界、生态保护红线及永久基本农田保护区备选区。同时，运用“双评价”的方法，分别建立城镇空间、生态空间和农业空间的备选区。进而，对“三线”“三区”的备选区展开逻辑分析和行政决策，综合得到“三区三线”划定方案。
总之，各类技术性的评价是国土空间规划的基础，只有明确评价对象，厘清评价中的逻辑问题，同时满足评价方案的科学性与实用性，才能为国土空间规划提供有效的决策支撑。而制度逻辑需要协调的各类控制线管理制度则是“三区三线”划定的核心，是从技术逻辑转变为行政逻辑的必要过程。技术逻辑是一种效率优先的工作方法，而制度逻辑更侧重制度公平和依法行政。就国土空间规划编制过程中“三区三线”的划定而言，单纯运用技术逻辑方式划定的“三区三线”可能面临难以实施的困境，二者往往需要综合运用。
当前，在国家城镇化进程进入“下半场”，生态资源保护成为可持续发展的根本大计，需要在自然资源管理和生态保护方面加强国家干预的背景下，国家空间治理的基本逻辑是实施整体性治理、根除空间冲突、建设生态文明。在新的国土空间规划编制中，基于各地试点的经验，“三区三线”划定的理论、实践基础已经相对丰富，但从规划管控的视角看，仍存在广泛的内涵模糊、逻辑不清及空间协调机制不足等问题。因此，研究国土空间规划的编制逻辑，思辨“三区三线”划定的逻辑特征，探讨生态文明体制下“三区三线”的规划管控逻辑，对形成关注自然和人文，生产、生活和生态平衡，建立口径一致、权责统一的“三区三线”分层、分级管控体系，完善规划编制、审批、实施与监督体系具有重要参考意义，是避免“穿新鞋，走老路”的重要途径。
二 生态文明体制改革下“三区三线”的核心价值
目前，生态文明已被写入《中华人民共和国宪法》，成为国家战略。生态文明体制改革的根本逻辑是完善国家治理体系和实现治理能力现代化，着力于绿色发展，解决突出环境问题、保护生态系统和改革生态环境监管体制，协调人与自然的关系，维护“生命共同体”，这也是生态文明理念下的国土空间规划改革的核心任务。“三区三线”划定中，“三区”旨在协调城乡功能布局，建构生产、生活和生态系统的完整性、协调性，侧重国土空间土地用途管控层面的技术统筹。“三线”旨在平衡城镇发展、生态保护和粮食生产的关系，保障安全、可持续发展底线，强化生态系统、生产系统的保护、管理和监督，侧重自然资源的空间治理。
十九届三中全会后，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标。在生态文明体制改革背景下，“三区三线”作为谋划国土空间发展和治理的技术工具，在国土空间用途管控中发挥着战略引领、制度治理的双重作用。一方面，“三区三线”是国土空间规划发挥战略引领作用的主要工作抓手。目前，多数城市都相继结束了快速增量扩张的进程，步入存量优化和战略性增长并存的发展阶段，以土地财政为主要动力的快速城镇化模式正在转变。这客观上要求城市转型规划管控方式，关注“以人民为中心”的规划服务，关注高品质的发展，从区域统筹和战略预判的角度谋划空间发展的可持续性，强化空间的战略性留白，提高国土空间的使用效率。另一方面，在过去几十年，主管部门组织技术人员开展规划编制的过程中，规划实质上发挥了政府在空间管理权上的让渡作用。在完善以用途管控为主体的规划治理体系过程中，“三区三线”制度的建立应妥善处理技术与管理的逻辑关系，完善控制线管理制度，降低决策成本和风险，提高规划管理效率。
总之，国土空间规划作为统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，是建立协调有序的国土开发保护格局，由自然资源部门统一行使所有国土空间用途管制，完善国土空间规划体系的重点。建构“三区三线”管控体系，有利于探索空间规划体系和规划协调机制，构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，实现空间治理体系的提升，践行生态文明体制改革的重要举措。研究“三区三线”管控体系，其价值在于维护国土空间的整体性、规划治理体系的系统性，注重生态保护与城乡发展平衡，强调不同层次空间管控和引导的差异性，兼顾管理效率和公平。
三 生态文明体制下的“三区三线”管控体系建构逻辑
（一）建立口径一致、权责统一的规划管理制度体系
改革开放以来，住建、国土、环保及海洋等部门都根据自身的职权，相继建立了各自领域的空间管理制度，深化国家治理，强化对国土空间开发、保护的管控。主要包括：与城镇开发相关的城乡规划制度、土地利用规划制度、主体功能区规划制度、建设用海制度、建设用地规划许可证制度及城市蓝线、绿线管理制度等；与生态保护相关的生态公益林制度、自然保护区制度、饮用水源保护区制度、湿地公园制度、动植物栖息地制度、生态控制线制度、主体功能区划制度、风景名胜区制度、森林公园制度、国家公园制度、海岸线制度和珍稀野生动植物种栖息地制度等；与基本农田相关的永久基本农田保护制度、耕地管理制度和永久基本农田整备区制度等。
这些管理制度多建立在城镇化快速推进阶段“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的基础上，对于规范城乡发展秩序、保护生态环境及确保自然资源可持续发展等起到了积极的作用。目前，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”，主要矛盾的变化对自然资源管理工作提出了新要求。为适应转型发展的需要，践行生态文明，国务院将原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职责进行整合，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。但是，整合并不意味着消失，相应的政策性空间管理制度依然存在，且仍有国家公园、生态环境保护等部分职责需要跨部门协调。因此，对这些空间管理制度的逻辑关系进行整合仍是空间管制工作的核心问题。
此外，这些制度多数都是建立在特定资源管控的逻辑上，具有要素管控的“垂直传导”特点，体现了“条块分割”的空间治理手段。因此，通过适当整合，可有效加强自中央到地方的垂直管理体系、提高国家空间治理能力，符合国土空间规划改革的根本逻辑。但在新的国土空间规划治理体系下，“三区三线”的管控仍需依赖于既有的规划管控制度。这些空间性规划管控制度在今后一段时期内被整合后，仍将继续发挥作用，故建立口径一致、权责统一的规划管理制度体系，是促进“三区三线”管理的重要途径。
（二）建立与事权一致的“三区三线”分层、分级管控体系
目前，国家、省、市、县、乡镇五级，国土空间总体规划、专项规划、详细规划三类国土空间规划体系已经确立。在空间规划改革中，对各级政府事权边界进行适当的界定，建立基于事权的空间规划管理体系已经形成共识。遵循“管什么，批什么”的行政原则，梳理现有各类空间性管控制度中自中央到地方的各类管控要素的管控权责尤为重要，通过整合相关法规、规章、技术规范等制度性文件中各类与“三区三线”直接关联的导控要素，从结构系统、指标分解、坐标管控等维度建立与行政管理权责一致的分级管控体系，是“三区三线”划定中的重要参考依据。
从纵向上看，在国家层面注重对“三线”的底线约束、指标统筹等宏观的政策调控；在省级层面侧重对区域指标的统筹、省域整体结构性布局和管理制度的建设；市、县作为国土空间规划体系的基础单元及地方规划治理的基本行政单元，既要充分贯彻落实国家、省级空间规划的战略意图和管控目标，又要协调详细规划治理，平衡发展与保护的关系，是自然资源资产监管权责最为统一的单位，是优化“三区三线”布局、落实空间管控的关键。故市、县层面的“三区三线”管控应侧重各类控制线的空间坐标和落地实施，强化与自然资源资产离任审计、干部考核机制的关联性；乡、镇级国土空间规划注重对自上而下约束机制的空间落实。在城镇开发边界内，重点落实“三区三线”在详细规划图斑和建设管理上的要求；在城镇开发边界外，重点落实生态保护红线、永久基本农田的地块坐标，明确各类生态空间、农业空间的功能用途、设施和项目准入机制。
总之，通过对自上而下的“三区三线”相关制度的梳理，明确谁来划定、谁来管理维护及谁来监督的问题( 表1，表2)。
表1 基于各级事权的生态空间管控权责一览
表2 基于各级事权的农业、城镇、海洋空间管控权责一览
（三）
基于审批、实施与监督，完善规划编制体系
2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》)，明确国土空间规划体系包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系及技术标准体系4 个运行体系。就“三区三线”涉及的内容而言，五级国土空间总体规划均强调“三线”的自上而下管控、传导的逻辑，是战略性总纲，体现国家意志，落实国家战略。三类体现综合、专业、实施操作层面的分层覆盖逻辑，强调规划治理与“三区三线”的协调性、实施性。在五级三类的规划编制体系中，应基于规划的审批、实施与监督机制，协调城镇开发边界划定与规划编制体系的逻辑关系，强化“三线”划定中的留白，完善规划编制体系。
1.协调城镇开发边界划定与详细规划编制体系的逻辑关系
从完善规划编制、审批、实施与监督体系的角度而言，“三区三线”的划定必须逐级明确具体的控制内容，特别是详细规划阶段，应建立在地块属性的基础上，落实“三区三线”的坐标。这就需要明确“三区三线”与行政区划的关系，特别是妥善处理城镇开发边界内外详细规划(含村庄规划) 的全覆盖与行政区划的口径差异至关重要。
因此，明确城镇开发边界的内涵就十分关键。根据自然资源部2019年试行的《城镇开发边界划定技术指南( 征求意见稿)》：“城镇开发边界市国土空间规划划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。”城镇开发边界内可以分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区，可以包括零星的生态保护红线和永久基本农田，而生态保护红线、永久基本农田内则不布局城镇开发边界。但是，城镇开发边界和城镇空间的关系并不清楚，与行政区划的关系也亟待明确。从国内试点城市编制的规划成果看，城镇开发边界与城镇空间往往是同一范围，是以具体用地图斑为口径划定的管控范围，淡化了城镇空间的概念。从行政区划的视角看，城镇空间应以乡、镇、街道为单位划定，对应城镇、乡村居民点的划分原则；城镇开发边界则应以社区、村的行政边界为单位进行划定，除集中建设区外，还预留一定的城镇弹性发展区和特别用途区(图1)。
图1“三区三线”空间关系图
首先，国土空间规划均是以市县、乡镇、村的行政区为基础进行覆盖的，规划的编制应与具体的行政区划结合，从而确保人口、指标、社会经济数据和行政管理权责的一致性。
其次，按照目前我国的行政区划，市、区、街道、镇等建制属于以非农人口为特征的城市型居民点，乡、村是以农业人口为主的居民点。因而，镇、街道界内的全部建设用地、非建设用地宜按照《若干意见》的要求，以行政村为最小单位划入城镇开发边界，编制详细规划；城镇开发边界外以社区、行政村为单位，编制村庄规划( 详细规划)，实现乡、村行政区划内村庄规划全部覆盖。
再次，由于建设用地分布与耕地、林地的边界多存在彼此咬合的交错区域，而具体地块的功能用途是明确的，城镇开发边界与行政区划的边界无法完全重合，城镇边缘地带的社区、村一级行政边界内可能会出现一部分编制详细规划、另一部分编制村庄规划的情况，宜采用一本规划、两个部分，分别编制文本和图则的方式进行规划覆盖。
最后，水域、区域交通设施等跨行政边界的线形用地，可参考城镇开发边界的划定结果，界内通过详细规划控制，界外部分通过村庄规划落实(图2，图3)。
图2 基于行政区划的“三区三线”空间关系图
图3 详细规划覆盖示意图
总之，详细规划、村庄规划( 也可作为详细规划)依赖于城镇开发边界的界定，需要与具体的行政区划相结合，相关的管理办法、技术管理规定应对其具体的编制技术指标和管控方式进行明确，特别是确保建设用地管控制度的一致性、空间治理的公平性等问题。
2.强化“三线”划定中的留白
本轮国土空间总体规划的规划期限普遍到2035年，规划需在市场经济条件下，对未来15 年的城乡人口、社会、经济、文化等事业做出全面的预测和空间上的综合部署。但是，市场的不确定性决定了这种预测的局限性，对多变量复杂巨系统的预测本身就只能做到战略方向上的把控。在严控永久基本农田、生态保护红线的基础上划定城镇开发边界，应强化留白的价值，规划应立足长远，正确看待城乡经济发展的不确定性，做好战略留白，为城市未来发展预留弹性空间。
城镇开发边界内，基于空间预判划定的城镇开发边界与市场主体选择的矛盾仍然存在，一味地强调控制线的刚性管控并无实际意义，重点仍在于约束机制和管理规则的制定，通过制度约束，妥善处理城镇开发边界内的刚性管控边界与战略留白。
城镇开发边界外，城镇边缘区、远郊乡村与城市边缘区内部不均衡问题，以及远郊乡村对区域交通、物流、网络的依赖和生态、农业空间发展的不充分等问题，共同造成了其发展的滞后性、不确定性，需建立相应的留白管理机制。对于生态、农业空间而言，建立“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”相结合的用途管制制度，客观上也要求改变以往静态的、空间性的规划管理模式，转变为政策性、通则性的制度管理模式，为地方管理和经济活力预留空间。
总之，生态文明体制下的规划管控逻辑是建立在城乡发展与生态保护平衡基础上的规划治理，在规划管控体系的建构中，必须尊重科学、尊重规律，本着对历史、对人民高度负责的态度，实事求是地划定“三区三线”，做好战略性留白。
四 结语
生态文明体制下“三区三线”管控体系的建构，应重点建立口径一致、权责统一的规划管理制度体系，建立与事权一致的“三区三线”分层、分级管控体系，基于审批、实施与监督，完善规划编制体系。首先，对现有的各类空间性规划管控制度的逻辑关系进行适当的整合，使其在今后一段时期内继续发挥作用。其次，建立口径一致、权责统一的规划管理制度体系，在梳理自上而下的“三区三线”相关制度的基础上，明确谁来划定、谁来管理维护及谁来监督的问题，促进“三区三线”管理效率的提升。最后，详细规划阶段“三区三线”的划定，必须明确具体的地块功能和坐标，完善规划编制体系与规划审批、实施与监督体系；明确城镇开发边界、生态保护红线及永久基本农田与行政区划的关系，特别是妥善处理城镇开发边界内外详细规划(含村庄规划) 的全覆盖与行政区划的口径差异；同时，尊重科学、尊重规律，强化“三线”划定中的留白。
尽管本文对“三区三线”划定中的技术逻辑与制度逻辑进行了全面的探讨，试图建立生态文明体制下关注自然和人文、生产、生活和生态、国土权益平衡基础上的“三区三线”划定逻辑及管控体系。这对避免国土空间规划“穿新鞋，走老路”具有一定的参考意义。但是，新的国土空间规划体系下，有关技术体系、法律法规体系、监督实施体系及规划编制体系之间的逻辑关系是个庞大的复杂系统。这些体系之间的逻辑关系仍需开展广泛而深入的研究。
作者：赵广英、李晨
来源：2020年09期《规划师》杂志
