土地用途分类问题研究 ——以农村道路用地为例

                                        —— 以农村道路用地为例  

土地用途分类在国土调查、监测、统计、评价、国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复、土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作中具有基础性、指导性作用。目前，有关土地分类的名称、含义在不同的法规政策、标准规范中有不同的表述。本文以农村道路为例，将有关规定作一归纳并作简要分析，不当之处，敬请指正。

1.原国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）提出：凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。

由此可知，农村道路在实际工作中可作为设施农用地进行管理。

2.《土地利用现状分类》（GB/T 21010一2017）和《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055一2019）规定：农村道路（编码为1006）属于一级地类交通运输用地（10）范畴，是二级地类，对应《土地管理法》三大地类中的农用地。农村道路的含义是：在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m，北方宽度≥2.0m、≤8m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。

由此可见，农村道路在土地利用现状分类上属于交通运输用地范畴，在管理上对应于《土地管理法》三大类土地中的农用地范围。虽然《土地管理法》在定义农用地时未将农村道路列举在农用地概念外延之中，但农村道路属于直接用于农业生产的土地，符合概念的内涵定义；《土地利用现状分类》将农村道路纳入交通运输用地范畴，似乎符合《土地管理法》定义的建设用地概念中外延包括的“交通水利设施用地”规定，但《土地利用现状分类》在附录A（规范性附录）中已明确农村道路与《土地管理法》中的农用地相对应。

3.《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）规定：村道用地（060101）属于一级分类农业设施建设用地（06)、二级分类乡村道路用地（0601）范畴，属三级用地分类；田间道（2303）属于一级分类其他土地（23）范畴，属二级用地分类。村道用地是指在农村范围内，乡道及乡道以上公路以外，用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的对地表耕作层造成破坏的硬化型道路（含机耕道），不包括村庄内部道路用地和田间道。田间道是指在农村范围内，用于田间交通运输，为农业生产、农村生活服务的未对地表耕作层造成破坏的非硬化道路。

上述《指南》中没有出现“农村道路”这一提法，与《公路法》规定的“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”《全国农村道路管理条例》规定的“农村公路，包括县道、乡道和村道”《农村公路建设管理办法》（交通运输部令2018年第4号）规定的“村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道”情形相一致，即提出“乡村道路、村道”的概念，而不提出“农村道路”的概念，这样做符合现行法律法规和部门规章的提法，但与多年形成且有国标分类概念的“农村道路”不能通用。因为从《全国农村道路管理条例》《农村公路建设管理办法》来看，农村道路包括县道、乡道和村道，但根据国标《土地利用现状分类》能够纳入农用地管理的只能是“宽度不大于8m，不在国家公路网络体系之内”的农村道路。

4.自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，县级自然资源主管部门要在县域范围内同步落实补划任务。

上述规定与原国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出的农村道路“涉及占用耕地的要落实补充任务”的要求是一致的，都是为了确保耕地不减少、保持耕地总量平衡，但都未明确规定使用何种指标（占补、挂钩、进出平衡）落实补充所占用的耕地。不过，本《通知》对在土地整理复垦开发和高标准农田建设中涉及占用或优化永久基本农田布局的，提出了落实补足、补划办法。

5.《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600一2022）规定：田间道路工程属于高标准农田基础设施建设工程体系中的一级类，细分为田间道（机耕路）、生产路、附属设施三个二级类。田间道（机耕路）是指连接田块与村庄、田块之间，供农田耕作、农用物资和农产品运输通行的道路，路宽宜为4m～6m。生产路是指项目区内连接田块与田间道（机耕路）、田块之间，供小型农机行走和人员通行的道路，路宽≤3m。

本《通则》提出的“田间道（机耕路）”与《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中提出的“村道用地（含机耕道）”在概念上不一致（尽管“机耕路、机耕道”只是一字之差），容易引起混淆，因为《指南》上的村道用地包含机耕道，不包括田间道（机耕路）。

《土地管理法》没有将农村道路明确列举在农用地概念的外延之中，但在管理层面上因涉及农用地转建设用地审批、建设用地指标占用、耕地占补平衡落实等问题，非常有必要在法律或行政法规层面对农村道路用地细分不同类型后进行归类界定。从现行规定看，有三个问题有待进一步明确或规范：

一是分类体系有待统一。农村道路在《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137一2011）中属非建设用地类中的农林用地范畴，在《土地利用现状分类》（GB/T 21010一2017）中属交通运输用地范畴，在《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）中属农业设施建设用地范畴。笔者认为，农村道路虽然不在国家公路网络体系之内，但从利用使用和日常理解角度来说，农村道路纳入交通运输用地分类体系比较合适。

二是概念含义有待统一。在《城市用地分类与规划建设用地标准》中，农村道路是指公路以外的南方宽度不小于1m、北方宽度不小于2m的村间、田间道路（含机耕道）。此概念未对路面宽度做出明确界定。

在《土地利用现状分类》中，农村道路是指在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m，北方宽度≥2.0m、≤8m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。此概念未对道路是否硬化作出说明。

在《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中，村道用地是指在农村范围内，乡道及乡道以上公路以外，用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的对地表耕作层造成破坏的硬化型道路（含机耕道），不包括村庄内部道路用地和田间道。此概念未使用“农村道路”这一名称，而且表明不包括村庄内部道路用地和田间道，给人的感觉好像农村道路仅指硬化了的村道。实际情况是，道路是为了方便生产生活的，道路的存在一般都是持久的（除非人为封堵，另辟新路），硬化（尽量实行生态型硬化）后的道路才能更好地方便人、车通行，非硬化的土路尘土飞扬、坑洼不平，人们多有诟病、深感不便。在土地整治、高标准农田建设中，田间道路作为工程体系中的一项重要内容，在技术设计上也提出“田间道（机耕路）路面应满足强度、稳定性和平整度的要求，宜采用泥结石、碎石等材质和车辙路（轨迹路）、砌石（块）间隔铺装等生态化结构。根据路面类型和荷载要求，推广应用生物凝结技术、透水路面等生态化设计。在暴雨冲刷严重的区域，可采用混凝土硬化路面。道路两侧，可视情况设置路肩，路肩宽度约为30cm∽50cm。生产路路面材质应根据农业生产要求和自然经济条件确定，宜采用素土、砂石等。在暴雨集中地区，可采用石板、混凝土等。”从这一规定看出，田间道（机耕路）也并非不能硬化，而按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》的规定，硬化了的田间道（机耕路）就不是田间道（机耕路）了。

三是概念外延有待明确划定。《城市用地分类与规划建设用地标准》《土地利用现状分类》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》都是现行有效的国家层面上的标准规范，但对农村道路的概念（内涵、外延）在表述上并不一致，容易引起认识上的误解和实际工作上的变通，不利于农村道路的建设管护，也不利于土地特别是农用地（耕地）的管理管控。

鉴于以上分析，笔者提出三点建议：一是尽快制定出台国家强制性标准《土地用途分类规程》，以适应国家土地用途管制需要、国土空间规划需要、各类管理管控需要。建议将“农村道路、村道（不含村内道路）、田间道（机耕道、机耕路）、生产路”等各种不同情形下的名称，在明确其内涵、外延的前提下，统一纳入到一级分类交通运输用地之中，将农村道路作为二级分类，将村道（不含村内道路）、田间道（机耕道、机耕路）、生产路作为三级分类。二是区分道路是否硬化、是否破坏耕地层两种情况进行管理，凡占用耕地且对地表耕作层造成破坏的硬化型道路（村道、田间道、机耕道、机耕路、生产路），均需办理审批手续，落实耕地进出平衡；未对地表耕作层造成破坏的非硬化道路（田间道、机耕道、机耕路、生产路），无需落实补充耕地任务，在变更调查中登记备案。三是对现有农村道路进行一次调查摸底，摸清农村道路的布局及长度、宽度、硬化、权属归属等情况，根据现行法律法规和实际情况出台专门的《农村道路用地管理办法》，使农村道路用地管理在乡村振兴、国土管理事业中更有章可循、更具可操作性。

将农村道路作为一级分类交通运输用地中的二级分类，再将村道（不含村内道路）、田间道（机耕路、机耕道、生产路）作为二级分类农村道路用地中的三级分类。在用地管理上区分硬化、非硬化两种情况，视占用耕地类型分别落实占补平衡、进出平衡补充耕地任务。

作者：项树江

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