1、顺应时代之变：迈向中国式现代化新征程
土地整治发轫于高速城镇化、工业化的增长时期，保障建设用地供应与维护粮食安全是核心目标。土地综合整治很好地满足了耕地总量平衡与保障建设的数量性需求，同时也实现了农业转移人口市民化、城镇产业集聚发展等部分功能性需求。进入中国式现代化新征程，人民对美好生活的向往不断提升，对生态文明、共同富裕等也提出了更高的要求，土地整治也始终顺应时代要求而发展变化，从单纯的耕地、建设用地整理，拓展到生产-生活-生态“三生”空间系统重构，与城乡融合及产业融合发展密切关联。
2、响应现实之需：满足“两统一”履职需要
履行“两统一”职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责），是新时代国土空间治理的核心任务，明确了推进全域土地综合整治的价值取向与基本路径。第一个“统一”，彰显了我国社会主义公有制的本质要求，促进全民所有自然资源保值增值、增进全体人民共同福祉是国土空间治理的基本价值判断，也为全域土地综合整治的目标定位提供根本依循。第二个“统一”，指出了推进国土空间治理现代化应当遵循的科学路径，需要国土空间规划与用途管制、生态保护修复等各项制度配合，以合理配置利用每一寸国土，全域土地综合整治正是打通融合各项制度的重要抓手。
3、回归理论之源：推进人与自然和谐共生
人与自然是一个联系普遍、多元多维、密不可分的生命共同体，全域土地综合整治是对特定范围内全域资源环境问题和土地开发利用矛盾开展系统治理，本质上是对人地关系的协调优化。早期土地整治并未将自然资源提升到与人类主体相平等的地位，自然资源开发总体上服务于人类社会经济发展需求，依循扩张性的唯技术、唯GDP增长论。党的十八大以来，应对生态环境退化、资源低效利用等一系列问题，人与自然和谐共生逐渐成为指引全域土地整治、生态保护修复等自然资源部门各项职能的理论源头，意味着要把人与自然看作是一个整体，天、地、人三者互惠共生，整体保护、系统修复、综合治理是全域土地综合整治的应有之义。
二、全域土地综合整治实践的“四个不足”
1、系统观念贯彻不足，全域治理“多盘棋”
系统观念是习近平总书记最具基础性的思想和工作方法。在推进全域整治过程中，不同层级间政府的认知偏差，导致项目整体谋划站位不高、系统性不足。地方政府寄希望于把整治作为产业平台，希望撬动多方资源来推进地方经济发展。然而，参与整治的自然资源、农业农村、交通水利部门等更多关注自身部门利益，在管理上存在“条块”分割、各司其职的情况，很难做到整体规划、统一实施。不同参与部门负责的子项目都有单独立项、执行各自的实施与验收标准，同一空间被不同部门单一目标所分割，国土空间的系统性治理难以落实。
2、要素保障统筹不足，整体蓝图“散拼盘”
全域土地综合整治工程涉及项目众多，土地、资金等要素保障力度很大程度影响了工程成效。就土地要素而言，单一乡镇内所能集中连片整治的建设用地、优化调整的永久基本农田极为有限，这就导致不同部门在规划期内安排的各类项目只能在狭小空间内求存、联动性不足，整治方案成为子项目的散装拼盘，很难发挥促进地方发展的整体效应。另一方面，资金投入作为整治项目实施落地的核心因素，直接决定项目实施进度与成效。当前，整治工程实施多依赖财政专项资金，融资渠道相对单一且成本高，前期投入大，且节余“挂钩指标”产生收益的周期长，致使项目实施主体存在较大的资金压力。部分投资额度高的项目，指标收益已经很难覆盖前期成本，迫切需要开辟新的社会资本参与渠道。
3、政策机制保障不足，单一部门“独角戏”
全域土地综合整治集成了农村“三块地”制度改革、国土空间规划、用途管制等多项自然资源领域政策。相关政策文件都对永久基本农田调整、建设用地指标盘活提出了明确支持政策，但政策性强、操作性弱的问题依然存在。由于部分政策执行标准不明确、行政审批流程冗长，基层许多诉求很难得到满足，基层政府、参与农户积极性也在方案反复调整中消耗，例如在全域土地综合整治试点时，由于永久基本农田破碎化标准不清晰，导致许多涉及永久基本农田调整的项目实施方案被迫停滞，地类认定、产权归属等问题也导致同样条件地块享受不同的政策待遇。因此，许多跨部门、综合性的全域项目由于政策标准不清晰，最后演变成了自然资源部门的“独角戏”。
4、后期发展持续性不足，试点工程“走偏路”
产业发展是提升土地综合整治可持续性的关键路径。然而，在实践过程中，乡村空间被等同于保护空间，地方政府更倾向于追逐指标交易或永久基本农田调整带来的短期收益，在产业转型、品牌塑造、后期运营等方面长远谋划不足。结合各地试点案例，有的项目由于缺乏可持续的管护机制，乡村农业、文化与生态基础优势并没有得到充分发挥；有些不成熟的产业项目被过度包装；有的地方搞整治的出发点就有偏差，永久基本农田调整政策一变化，试点就难以推进，导致不停地调整项目，甚至延期与撤销；有的地方工程推进基本上是政府一家独大，市场主体与农民缺少直接参与决策的机会，农民切身利益往往被漠视。上述问题普遍存在，导致试点的初心发生偏离。
三、开展全域土地综合整治亟需厘清“三对关系”
1、整治与规划的关系
作为空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图以及各类开发保护活动的基本依据，规划具有引领性、战略性作用，整治作为落实规划、优化空间布局的手段，与规划紧密关联。（1）整治与规划的互动性，空间规划是集成新型城镇化、乡村振兴、共同富裕等美好愿景的未来蓝图，整治是落实规划蓝图，优化国土空间布局的项目载体与工程抓手。既需要将整治分区、方案规则等与市县两级国土空间总体规划，特别是“三区三线”充分衔接，也要对整治涉及地块设计提出具体的规划要求，将整治方案与详细规划同步编制，促进整治与规划的良性互动。（2）整治与规划的互补性，规划明确了整治优化国土空间布局的基本遵循，是整治方案编制、项目实施的法定依据。然而，作为有限理性的产物，规划并非总是一张尽善尽美的蓝图，整治作为一项综合性、建设性的实施手段，也为纠正规划偏差提供一条路径。（3）整治与规划的互容性，国土空间开发利用是非线性的动态过程，需要规划为应对发展的不确定性预留一定空间，例如城市开发边界中划出弹性发展区。整治则通过“盘活存量、激活流量”与“增减挂钩”，为城镇开发边界外预留了开发弹性，也保障了边界内弹性发展区落地。
2、整治与项目的关系
全域土地综合整治方案落实离不开各类项目之间的融通配合。需要重点把握以下内容：（1）方案目标的多元性与项目独立性，全域土地综合整治不仅是优化国土空间布局的项目载体，更兼有生态文明建设、高质量发展、乡村振兴、共同富裕等多元目标，各子项目则是真正推进整体目标分阶段、分区域实现的“专业部队”。因此，需要系统论证子项目的功能定位、全面评估各子项目整体联动性，在完成单节点任务基础上，努力做到“串珠成链”，避免成为“项目拼盘”。（2）方案统筹性与项目差异性：整治方案是集成交通、水利、农业等子项目的大平台，不同子项目在立项、审批、实施与验收各个方面存在较大差异，因此，需要进一步统筹各子项目的工程设计与实施，做到目标一致、任务协同、标准协调。（3）部门利益诉求与项目整体成效：全域整治涉及多部门目标不一、利益诉求不同，职责定位难廓清。因此，提高不同参与部门思想站位，优化评估-考核-奖惩机制，形成治理合力，是整治工作提质增效的关键。
3、整治与修复的关系
全域土地综合整治与生态保护修复是“两统一”的重要内容，尽管两者通过相对独立子项目来实施，但无论从价值取向、实施对象还是从运作方式上看，本质上是辩证统一的。（1）生态理念的共通性，无论是整治还是修复，本质上都是对于人地关系的优化提升。进入生态文明时代，人与自然和谐共生的生态理念不仅是关键生态系统保护修复的中心思想，也是农田建设、村庄人居环境整治等全域的核心价值理念。（2）实施对象的一体性，整治与修复两者都是着眼于山水林田湖草沙的全要素整体保护、综合治理，两者在实践中的项目范围也多有重叠，本质上调整、平衡、优化人与自然关系走向和谐共生是二者共同的对象。（3）工程实施的互馈性：整治重点关注农业空间，修复侧重于生态空间，两者在工程技术上有一定差异，但实施上整治为生态修复提供了有效载体，生态修复也成为整治的核心理念与重要目标。例如耕地整治需要引入生态渠、生态坎、生态田来保障粮食稳产增产；而生态修复也通过水利工程增加生态廊道连通性；扩大斑块规模，提升生态系统的稳定性。因此，十分有必要建立健全整治与修复的互馈机制，从内在机理上促进整治与修复双向赋能、提质增效。
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来源：中国土地科学
