探索面向中国式现代化的全域土地综合整治，关键在于厘清核心任务、辨析实践困境、阐明提升路径。笔者认为，中国式现代化引领下全域土地综合整治具有“制度深化、产业引领、文化传承、生态治理、资源统筹”等五重目标。当前全域土地综合整治面临全域整治特色彰显不足、空间资源整体挖掘不深、三生空间营造总体不强、生态产品价值实现相对滞后四大困境，建议强化全域理念指引、坚持统筹规划引领、协调多元主体综合治理、重塑产业体系提升价值。
作者：
河海大学公共管理学院 陈浮 朱新华
中国矿业大学公共管理学院 郭维红
一、全域土地综合整治与中国式现代化之间的关联
党的二十大报告提出“中国式现代化是基于中国共产党领导的社会主义现代化，虽具备各国现代化的共同特征，但并不是西方现代化的拷贝，而是符合中国国情、具备中国特色的现代化。”其特色主要体现在中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。
习近平总书记指出实现中国式现代化，最艰巨最繁重的任务还是在农村，而新时期全域土地综合整治的主战场也在农村，这与中国式现代化建设具有高度契合性。此外，二者在基本逻辑、行动主体、根本目标和实践过程方面也具有重要关联性（图1）。全域土地综合整治坚持人地协调、供给平衡、综合治理、城乡统筹、生态文明的基本逻辑，以农用地整治、建设用地整治、生态保护修复和历史文化保护为主要内容，根本目标在于实现耕地数量、质量、生态安全，助推生态文明、乡村振兴与城乡融合发展，这与中国式现代化建设的本质要求具有一致性。
二、面向中国式现代化的全域土地综合整治的核心任务
经过20多年实践探索与政策演进，我国土地整治内涵不断深化、功能不断拓展，实现从土地整理到土地整治到国土综合整治再到全域土地综合整治的转变，其主要功能也经历了以数量增加为核心到促进数量、质量双提升再到实现数量增加、质量提高与生态管护三位一体再到优化国土空间布局、提高土地价值、优化产业结构、协调城乡发展等过程，已成为乡村振兴的重要抓手，但其政策还不够细化、具体任务还不够明朗，不能完全满足中国式现代化建设需要。基于此，按照制度深化-产业引领-文化传承-生态治理-资源统筹的逻辑阐述面向中国式现代化的全域土地综合整治的核心任务。
1.制度深化，推动农村人口市民化
农村剩余劳动力转移不完全、农地规模化经营不充分、农村土地资产价值不显化等问题使得我国农业长期处于经济效益低下的状态。因此，中国式现代化必须充分发挥全域土地综合整治优势，深化农村土地制度改革，推进“三权分置”改革放活土地经营权，完善城乡建设用地增减挂钩政策，激活农村土地要素市场，加速乡村社区化、特色化和市民化进程，促进乡村振兴、助推中国式现代化建设。
2.产业引领，促进乡村三产融合化
当前大部分乡村地区产业结构单一，以大农业为主，二三产业发展滞后。因此，全域土地综合整治促进乡村振兴、实现中国式现代化的关键在于乡村产业振兴。充分挖掘全域土地综合整治助推乡村产业融合发展的用地保障功能，激活乡村发展要素，优化土地利用结构、合理布局乡村三生空间。通过整合农业生产、加工、销售、休闲观光全流程，拓展以大农业为核心的产业链，推进一二三产业融合发展，实现乡村产业振兴。
3.文化传承，实现乡村发展特色化
优秀的传统文化是乡村社会稳定的精神传承，是实现农村现代化的重要精神支柱。乡村依托土地利用形成众多优秀的传统文化，如农耕文化、聚落文化、农业遗产等，但一些地区土地综合整治过分追求现代化建设，严重冲击了乡村传统文化的传承和保护。因此，在全域土地综合整治过程中，不能一味地追求产业融合、产业创新，打造千篇一律、千村一貌的城市化商业化的乡村景观，更应该注重保留乡村的特色和文化传承，探索基于自然特色、风土文化、文物资源等的土地综合整治策略，促进传统特色文化与现代化和谐交融发展，实现物质文明与精神文明协同建设。
4.生态治理，推进生态价值货币化
自然资源不仅具有重要的经济价值，也具有不可或缺的生态价值。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，要求贯彻落实绿色发展理念，促进降碳、减污、扩绿、增长协同推进。因此，全域土地综合整治应以创新、协调、绿色、开放、共享为价值导向、以国土空间生态修复和农村环境综合整治为抓手，统筹农业绿色发展，系统治理山水田林湖草沙等生态要素，提升区域整体生态功能，促进生态资源向生态产品、生态价值的转换，实现经济发展和生态保护的双赢。
5.资源统筹，助推城乡互补一体化
我国城乡关系经历了从二元结构到城乡交融再到城乡互补的发展模式转变，但当下仍存在大量的资源配置不合理现象。因此，新时代全域土地综合整治面临新任务，必须统筹配置城乡土地、推进城乡互补发展。一方面资源优化配置应以全域土地综合整治为契机，畅通城乡要素流动渠道，推动城市资本、市场和技术等要素下乡，为乡村发展带来外部驱动力；另一方面，要整治盘活乡村要素，构建乡村要素流向城市的通道，激活乡村发展内在驱动力，从而实现城乡之间相辅相成、互促互进。
三、全域土地综合整治面临的主要问题
近年来全国各地推进全域土地综合整治工作，在优化三生空间、推动城乡融合、促进乡村振兴等方面取得了显著成效。但从试点实践来看，全域土地综合整治还面临以下几方面的困境。
1.全域整治特色彰显不足
与以往土地整治、国土空间综合整治相比，全域土地综合整治更加强调“全域”。但从当前实践来看，无论是理论研究，还是实践执行中“全域”的核心要义尚未充分明确。从理论上来看，对全域土地综合整治研究多注重对实践项目的总结与反思，对“全域”视角下的土地综合整治规划设计、整治模式、整治潜力、整治分区、效益评价、后期维护等问题还缺乏深入研究。从实践上来看，当前地方上对全域土地综合整治的理解多为农用地、城乡建设用地、生态用地等不同类型整治的简单叠加，对“全域”的理解不深，未从系统角度探索全域空间全要素综合整治方式和方法。
2.空间资源整体挖掘不深
与传统土地整治以地块或田林水路村等单一空间资源为工作对象不同，全域土地综合整治要求聚焦整个空间资源，探索山水林田湖草沙的综合建设和协同治理，深入挖掘农用地整理、建设用地整理和生态保护修复的潜力。但从当前实践来看，全域土地综合整治仍然以重任务、重指标、重工程为目标，对区域全空间资源的开发利用不足，整合力度不够，缺乏对区域特色优势的深度挖掘。
3.三生空间营造有待提升
全域土地综合整治涉及农用地整理、建设用地整理和生态保护修复三大核心，力求构建合理、有序、高效的三生空间。然而，作为一个相互制约、相互联系、共生共融的有机整体，面对多个参与主体和利益相关方对优质资源的博弈，三生空间利用存在冲突。如单一性的生产模式和粗放经营的生产方式，必然会对农田生态系统稳定性、生物多样性保护等造成不利影响，进而产生生态扰动；生活垃圾和污水排放的不当处理势必加剧区域水土环境污染，进而加大生态空间污损；地下水超采等水资源不合理利用也会影响粮食生产功能。
4.生态产品价值实现滞后
全域土地综合整治强调基于自然的解决方案，注重人与自然的和谐共生。在保护中开发利用，在利用中促进保护，保障区域生态安全。从当前实践来看，一些地区虽然已探索出发展生态农业、休闲农业、观光农业等生态产品产业化道路，但从最终的经济效益、转换效率、转换规模来看，其生态产品价值实现机制仍不完善，远达不到“大食物观”和生态产品全面推广的要求。
四、面向中国式现代化的全域土地综合整治提升路径
面向中国式现代化的全域土地综合整治必须充分发挥规划引领作用，坚持全域全空间全要素系统发展理念，统筹推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复及历史文化保护工作，解决乡村耕地细碎化、空间结构无序化、土地利用低效化、生态质量污损化等诸多问题，助推乡村振兴、城乡互补等重大战略，适应中国式现代化发展。
1.模式转变，强化全域理念指引
全域土地综合整治是农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和历史文化保护的有机整合，并不是将单项工作简单地叠加，需要充分挖掘山水林田湖草沙多要素的内在联系，将全域理念延伸到土地综合整治的规划设计、工程实施等方方面面。在规划设计阶段，要深入理解全域内涵，充分调查项目区土地利用、土壤、地形、气候、产业发展、乡村文化、人居环境等现状条件，了解现状问题，系统地提出针对性解决方案，同时也要对规划设计方案进行多重论证，以便更好地实现全域土地综合整治目标。在工程实施阶段，细化工程技术、方法与技艺，促进各要素有序流动以实现高效整治，从而提升整治的经济、社会和生态效益。
2.规划引领，优化三生空间格局
规划是约束、指引、促进发展的强有力工具，未来可尝试将全域土地综合整治与国土空间规划衔接。在国土空间规划框架内，充分挖掘区域特色，结合乡村振兴和中国式现代化的现实要求，探索全域全要素全空间规划，因地制宜整治乡村要素，促进各类资源有序利用。统筹布局高标准农田建设、农村居民点整治、生态保护修复等具体工程，推动乡村空间重构，促使城乡人口、产业、资源等多种要素优化配置与协调发展。在保证永久基本农田面积不减少、质量有提升、布局稳定以及生态环境持续向好的前提下，充分挖掘零散地类空间置换潜力，优化乡村生产、生活和生态空间，统筹山水林田湖草沙一体化保护修复。
3.上下联动，多元主体协同治理
全域土地综合整治是一项多主体共同参与的复杂活动，新时代以政府为主导的自上而下管理模式存在着诸多弊端。未来可以探索自上而下和自下而上相结合的多主体利益方联动机制，引导各级政府管理部门、社会资本投资方、规划设计单位、村集体与农户等多元主体参与全域土地综合整治。理论上要鼓励多学科交叉研究，探索构建社会资本参与全域土地综合整治的新模式。实践过程中明确多元主体的具体定位，借助规范引导、优化实践环节，强化村集体、乡贤和农户共同参与。
4.产业重塑，提升生态产品价值
工农业产品利用市场配置已形成完善的价值实现机制，但全域土地综合整治中形成的生态产品价值还缺乏统一标准。因此，在推进中国式现代化引领下全域土地综合整治过程中，必须探索行之有效的生态产品价值实现机制。一是构建以生态产业化和产业生态化为对象的产业服务政策体系，培育以节约集约资源为理念、以循环利用为主导的产业融合发展新模式；二是建立以生态修复与产业融合发展的生态经济新模式，激活生态产品供给能力，探索经济增长新途径；三是将理论研究与地方实践相结合，探索生态产品价值的科学核算体系，提升生态产品价值。
来源：中国土地科学
