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土地整治“整”出金山银山

天涯编制审批 2020-09-05 09:39:28 2879阅读

近年来，伴随着我国工业化、城镇化和农业现代化加快推进，土地供需矛盾日益凸显，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境低质化等问题并存，依靠单一要素、单一手段的土地整治模式已难以解决问题，亟需通过全要素综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生活、生产、生态国土空间布局，实现乡村有机更新。

党的十九大提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略。2020年中央一号文件——《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。依托全域土地综合整治平台，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，整体协调 “山水林田湖草”全要素，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。

01 概念

全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

02 依据及内容

01村庄规划统筹

要按照“多规合一”要求编制村庄规划，作为开展全域国土综合整治的依据，即整治前要统筹组织编制村庄规划，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。

按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，整治区域可以是乡镇的全部或者部分村长，该整的整，不用整的不整。

02三大空间整治

整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村振兴。

03 四大原则

01坚持系统思想、尊重自然

要树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，尊重自然、顺从自然、保护自然，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，打造人与自然和谐共生发展新格局。

02坚持政府搭台、农民主体

要建立健全政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，形成工作合力。充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，让农民共享全域土地综合整治成果。

03坚持规划引领、节约集约

要强化“多规融合”和规划引导，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平。

04坚持因地制宜、循序渐进

要综合考虑资源禀赋、产业特色和人文风情，因地制宜探索符合当地情况、独具区域特色的土地整治模式和路径，选择有潜力、有意愿、有条件的区域先行开展试点，以点带面，确保工作有序开展。

04 模式及机制

01整治模式创新

针对不同村、不同对象、不同类型，采取不同的整治模式，打造产业生态融合型、乡村旅游带动型、农田整治保护型、特色村庄改造修复型、城镇低效用地整治型和现代农业引领型等实施模式。

02政策配套机制

改变“单打一”的局面，坚持政府主导、部门协同，统筹各类项目和资金，打通政策，创新机制，整合相关审批事项等。

成立由政府领导担任组长的工作领导小组，统筹推进国土空间综合整治与生态修复工作，办公室设自然资源部门。

出台专门文件，将全域土地综合整治列入各级政府的主要工作，明确各级政府、各有关部门职责，将政府主导、自然资源部门搭台、多部门协同的工作机制真正落到实处。

整合涉及全域土地综合整治的规划计划、增减挂钩、耕地保护、指标流转、产权制度改革等相关政策，打通环节，出台配套政策，通过政策融合，形成政策合力，实现政策红利。

努力实现土地整治与生态修复资源和资金的要素自我平衡，应将补充耕地和结余建设用地指标收益等土地资源带来的收益做为项目实施的主要资金来源。

05 典型地方实践

01浙江省全域土地综合整治

2017年以来，浙江省在深入调研和综合研判的基础上，提出继承和发展“千村示范、万村整治”，实施全域土地综合整治与生态修复。通过以整乡整村为对象，以土地利用总体规划为基础，坚持“山水林田湖路村”全要素整治，创新“土地整治+”模式，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，统筹全域生产、生活、生态空间，统筹山水林田湖路村系统治理，优化国土空间开发格局，激发乡村振兴活力，释放乡村振兴潜能。

同时，在实践过程中，浙江省不同地区因地制宜，综合运用永久基本农田整备区制度、优化土地利用规划和布局、新增建设用地计划指标奖励、优化城乡建设用地增减挂钩政策等措施，推动土地整治与多元要素跨界融合，转变了单个项目零敲碎打进行的整治模式，形成多功能定位、多对象整治、多目标实现、多部门参与、多元投入的格局。目前，浙江省农村全域土地综合整治工作已领跑全国，为全国各地开展乡村全域土地综合整治试点提供了实践样本。

万田乡全要素土地整治后连片的美丽田园全景

2018年8月，万田乡正式启动全域土地综合整治工作，以土地整治项目为手段，对山、水、林、田、湖、路、房、村进行全要素综合整治。该乡全域土地综合整治工作涉及庙源溪东侧、新万九线西侧区域内的7个行政村7300余亩土地，整治后可新增耕地2300余亩，旱改水188亩，标准农田547亩。

利用综合整治后的土地打造的集食用、观赏、精油加工于一体的萱草小镇正式在此开工建设，预计实现民宿营业收入2500万元，萱草加工销售收入500万元，其他业态租金收入300万元。未来萱草品种将达到2000种，有望成为中国萱草的种源库。占地62亩的萱草展览馆后期将带动村里80个农民就业。

近两年来万田乡已引进萱草未来村、航天智慧农业产业园、佳农园艺田园综合体3个亿元以上产业项目，共10亿元。项目建成后，万田乡将形成集生态农业、乡村休闲旅游、养老文化体育幸福产业“多位一体”的一二三产深度融合的特色区域。

02上海市郊野公园实践

上海作为一个特大型城市，土地供需矛盾突出，面临土地资源紧缺与粗放利用现行并存、生态空间不足与休闲游憩需求快速增长并行、经济快速发展与农村凋敝现象同行、耕地保护形势严峻与健康产能需求旺盛等系列矛盾，这些矛盾已成为制约上海长期稳定发展的桎梏。为此，2012年上海市出台《上海市基本生态网络规划》，提出在郊区选址建设郊野公园。经过多年探索，上海市首批试点7座郊野公园已全部开园。

长兴岛郊野公园

在实践过程中，上海市创新探索出“规划引领、盘活土地、整合资金、统筹推进、创新机制”的郊野公园建设路径。从生态保育理念出发，基于上海市城郊农村地区的耕地、水系、绿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源，综合整治田、水、林、路、村等要素，并建设必要的配套服务设施，构建集休闲游憩、生态保护、产业升级、农村发展等多功能于一体的开放式、复合型生态郊野空间。

郊野公园的开发，还让搬迁农民得实惠。不少农民早就不再从事农业生产，嘉定区就将市级土地整治试点项目中成功的“外冈模式”复制到嘉北郊野公园，区域内的农民自愿搬迁，叠加增减挂钩政策，置换到居住条件更好的镇区商品房。此外，保留下来的村级资产增长后，会通过分红方式发放至农民手中。最终，嘉北郊野公园一期开园涉及到的84家企业和1346户农民基本全部撤离，共释放出147.52公顷建设用地，污水减排99.2万吨/年，农村生活垃圾减少778万吨/年。不仅有效盘活了土地资源拓展城市发展空间，而且破解了农村生态恶化难题，极大改善了城郊农村地区的生态环境质量。

06 土地整治建议

开展乡村全域土地综合整治试点工作，应该突出生态优先、注重规划引领，通过多部门联动、多项政策整合、多元化投入，以及全域土地综合整治监管系统的搭建，统筹推进全域土地综合整治工作顺利实施，助力乡村振兴。

01突出生态优先，注重规划引领

一是按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，突出生态优先，通过全域规划、整体设计、全要素治理，因地制宜统筹推进高标准农田建设、耕地提质改造等农用地综合整治，建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治，以及废弃矿山综合治理、河流流域治理等生态环境整治修复。

二是以国土空间规划为引领，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的原则，编制村土地利用规划，科学布局农村生产、生活、生态空间，并以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。

三是建立统一协调的工作平台，协调政府各个相关部门以及社会相关组织和企业，系统整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源推动乡村全域土地综合整治工作；完善全域土地综合整治项目的报批规则，简化审批事项、审批流程和审批材料；允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、基本农田等相关政策手段，对全域土地综合整治实施的各类项目实行统一规划管理。

02整合项目资金，构建多元化投入格局

一是建立资金整合机制，统筹整合产业结构调整、生态补偿、新农村建设、农田水利等方面的涉农项目资金，集中用于全域土地综合整治项目实施，发挥综合效益。

二是拓展多种融资渠道，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务，探索以全域土地综合整治的节约指标为抵押物，为全域土地综合整治相关工程提供长期信贷支持；鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点各项目建设，鼓励有条件地区的农民利用农房抵押贷款政策参与全域土地综合整治建设。

03建立政府主导群众参与的工作机制

加大对全域土地综合整治相关政策的宣传，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，引导农民了解并参与到全域土地整治项目各个环节，包括规划、选址、实施及验收等，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权。

04搭建全域土地综合整治监管系统

依托国土空间基础信息平台，整合与全域土地综合整治相关的现状数据、规划数据、管理数据、社会经济类数据等，搭建全域土地综合整治监管系统，设计“一张图”应用、规划管理、项目管理、综合评价、监测预警和统计分析等功能，实现全域土地综合整治项目从立项、审批、实施、验收全流程信息化管控。

文章来源：国土自然资源空间规划

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