摘要：我国国土面积广大，乡镇众多，乡镇的国土空间规划编制工作越来越受到重视。乡镇国土空间规划编制重点包括约束性指标的落实、底线管控、规划分区及用途管制的细化落地、全域资源要素的保护、对村庄建设的管控和引导、镇区规划布局及对详细规划的传导约束，具有鲜明的实施性、落地性两大特点，研究结果可为后续的乡镇国土空间总体规划编制技术文件提供参考。鉴于此，本文就乡镇国土空间规划编制存在的问题及对策进行研究，以供参考。
引言
编制乡镇国土空间规划既要考虑与县市国土空间规划的衔接，也要考虑与乡村的融合，做到对乡村发展底线要素的刚性管控。因此，乡镇国土空间规划的难度丝毫不亚于其他高层级的国土空间规划。如何编制高质量、管用、能用和好用的乡镇国土空间规划意义重大。然而，当前是我国国土空间规划体系构建的关键时期，各项政策法规和技术标准还未真正完善，乡镇国土空间规划编制在实际工作中面临新的要求和挑战。
1 乡镇国土空间规划的概念范畴
空间规划体制改革前，城乡规划领域对乡镇规划概念范畴的规范性解释，最早出现在《村镇规划编制办法（试行）》中，其第二条规定“本办法适用于村庄、集镇，县城以外的建制镇可以按照本办法执行”。按照该办法，乡镇规划可分为“总体规划”和“建设规划”两个阶段，总体规划的任务是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目进行整体部署，而建设规划是对镇区或乡政府驻地村庄建设进行的具体安排。2008年《城乡规划法》的颁布实施，将乡镇规划的规划范围限定在规划区内，并将乡镇规划分为镇规划和乡规划两类，其中镇规划的内容更多向城市规划看齐，乡规划则更类同于村庄规划。土地利用规划领域则始终将乡、镇作为同一个规划层次，《土地利用总体规划编制审查办法》第二十条对乡镇土地利用总体规划的重点内容进行了规定，包括基本农田地块的落实、县级规划中土地用途分区布局与边界的落实、各地块土地用途的确定、镇和农村居民点用地扩展边界的划定、土地整理复垦开发项目的安排等5个方面。可以看出，乡镇层面的土地利用总体规划强调的是对上位规划的落实和用地边界的确认和落地积极探索集体经营性建设用地的供地模式和农村闲置资源的盘活利用途径，支持和推动乡村新产业新业态创新规范发展。
2 乡镇国土空间规划编制存在的问题
2.1 上位规划不定给规划编制带来一定挑战
落实上位规划是乡镇国土空间规划编制的基础。然而，当前作为乡镇上位规划的县级规划尚未编制完成，且各类规划指标不明确，给乡镇国土空间规划编制工作带来一定挑战。一方面，由于国家建立“五级三类”国土空间规划体系要求，乡镇一级必须编制规划。这就要求乡镇在没有上位规划下达指标的情况下，结合国土空间规划政策要求和自身实际编制规划，具有一定的难度。另一方面，在上位规划未定之前编制乡镇国土空间规划，需要更加专业和高素质的编制队伍，包括乡镇、村民、委托编制技术单位、专家等都要具有国土空间规划编制的综合知识和技能。然而，我国国土空间规划体系的建立正处在深入推进的关键时期，各项政策还未真正明确，给乡镇国土空间规划编制带来巨大挑战。
2.2 土地利用规划的确定性与未来发展的不确定性之间的矛盾
从公共管理学角度来看，土地利用规划本质是一种公共政策，是协调公共资源，调整公共利益，纠正市场失灵的工具。土地利用规划与布局对生态环境、社会经济以及人民生活具有重要影响，因此面对经济社会环境与人的行为的不确定性，土地利用规划对于土地利用行为的约束与引导是至关重要的。规划系统是一个信息不完全的灰色系统，面对我国人多地少、各部门各行业用地需求竞争激烈的现状，土地利用规划通过对未来不确定性的预测来制定确定性的利用规则与规划目标，因此土地利用规划的确定性与未来发展的不确定性之间存在一定的的矛盾，这些矛盾将是乡镇国土空间规划编制时需要慎重考虑的问题。
2.3 规划编制人员的综合素质有待提高
规划编制人员的综合素质对规划成果质量有一定影响。当前，由于处于国土空间规划体系构建的关键时期，一方面，国土空间规划编制对编制单位还没有明确要求，实际中大多以与原来土地利用总体规划和城乡总体规划编制单位合作为主，编制人员专业背景不同，在规划编制时看待问题的着眼点不同。国土空间规划作为一个综合性的学科，且处于在实践中不断丰富和完善的阶段，真正符合国土空间规划编制要求、综合素质过硬的专业技术人才也需要不断学习。另一方面，即使在规划编制规程中明确了规划编制要驻村、征求公众意见等，实际中仍然存在弄虚作假现象，为了完成规划而编制规划，导致规划流于形式，实施性不强，甚至产生不良影响。
3 当前乡镇国土空间规划编制对策
3.1 国土空间格局与管制边界的协调落地
国土空间具有自然、社会、经济等多重属性，承载了生态、生活与生产多种功能。国土空间具备用途多样性以及用途的竞争性，一块土地作为建设用地就不能再作为耕地使用，同理如果作了生态用地则也难以提供粮食生产的主导功能。因此，明确国土空间开发利用格局与管制边界是国土空间规划的核心内容。基于农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价以及生态功能重要性评价等国土空间开发适宜性评价体系，识别国土空间地域主导功能，构建较大尺度的农业开发格局、城镇开发格局以及生态保护格局。对于国土空间主导功能的确定需要结合评价结果以及价值导向进行优先序的选择。
3.2 集中建设区规划
一是确定集中建设区范围与建设用地总规模，可综合建设用地资源承载力阈值及现状承载状态，基于用地适宜性的生产、生活空间边界约束评价，以及乡镇居民点体系规划结论等，进行综合分析、统筹谋划。二是确定集中建设区主要用地类型的比例结构，应以建设用地承载力评价为依据，根据评价识别的超载和尚有潜力的建设用地类别，制定建设用地比例结构调整方案，调减已超载的建设用地类别占比，调增尚有潜力的建设用地类别占比。
3.3 重视宣传教育，增强国土规划工作人员的专业性
相关部门必须重视前期的宣传和教育，使之了解自然资源资产管理工作的重要性及其与国土空间规划工作互相融合的必要性，然后结合实际，据此开展相应的规划工作，避免造成资源浪费或者生态破坏。为此，相关部门首先可以通过对工作人员进行培训和教育，使之了解相关的政策、法规，能够在实际工作中按照规定办事，也可以引导员工学习一些管理自然资源资产和规划空间的新知识，不断强化其专业素养，辅助其在规划之前做出准确判断，继而根据地区发展需求、自然资源管理需求设计出更加科学的规划方案，同时融入更为和谐的规划观念，有利于提升工作质量，推动开发地区的发展进度。
结语
综上所述，总的来说，乡镇国土空间规划是落实减量的约束型规划，在规划编制中涉及大量的协调、博弈和妥协；它也是一个不断发现问题、解决矛盾的规划，规划要求也在不断更新和完善；它还是统筹近期建设的规划，与实施层面的政策、标准、计划关联紧密。分析乡镇国土空间规划编制中所遇到的问题，研究对策非常具有现实意义，乡镇国土空间规划所确立的体系和内容无疑可以为其他地区编制乡镇层面国土空间规划提供可借鉴的经验。
来源：隆昌市自然资源和规划局 王冬梅
