单卫东：构建保障发展与安全的国土空间规划

国土是主权国家管辖下的领土、领海和领空的政治地域空间概念，包括领陆、领空、领海。国土空间不仅仅是国土占有的空间，而是作为政治地域空间的国土在自然社会经济意义上的表达，是自然社会经济地域空间概念。土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，它包括人类过去和现在的活动结果。由于国土空间是是一个立体化三维空间，上至高空，下达地底，而土地侧重于地球表面，反映的是国土在地球表面的特征，因此，国土所涵盖的空间范围大于土地。

自然资源是在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称，主要包括土地、水、气候、生物、矿产和海洋资源。国土资源是由自然资源和社会经济资源组成的物质实体，不仅包括自然资源，还包括人口资源和社会经济资源等。国土空间资源的本质即为国土资源，国土空间资源比国土资源更强调陆表自然环境和陆表自然资源情况，以及经济社会发展区位条件等。土地资源是指已经被人类所利用和可预见的未来能被人类利用的土地，可供农、林、牧业和建设等利用。一般来说，土地资源是自然资源的一种重要类型，自然资源的外延大于土地资源，国土资源的外延大于自然资源。

国土空间同所有有机体一样，具有功能特征。土地的多宜性决定了国土空间存在着社会功能、经济功能、生态环境功能等多功能性，而国土空间因自然地理环境和资源基础、区位条件和发展基础不同，相互间关系差异很大，不同国土空间在国家、区域中需要发挥的发展和安全的作用不同，不同区域承担着不同的功能。从根本上讲，国土空间资源供给有限性与需求发展性、多样性、变化性的矛盾，决定空间利用先明确其要发挥的作用，即国土空间功能，再进行开发利用保护整治。即需要以自然地理环境和自然资源条件为基础，从发展与安全的整体出发，对国家、区域的国土空间在不同地域空间进行功能定位和空间组织，并以此进行具体的开发利用保护。

国土空间开发利用的根本问题是国土空间作为资源开发时能否被利用以产生保障发展与安全的价值。影响国土空间开发利用的主要问题是实现功能要求的自然要素适宜程度以及全部构成要素适配程度，包括三个问题，一是构成要素多宜时的空间利用选择，如农用、林用、建设利用；二是构成要素补短板以适配的空间开发营造，如公元前214年，灵渠凿成，秦始皇迅速统一岭南；2000多年前，古人就在河西走廊、黄河中游宁夏平原、成都平原和关中平原修建了灌溉系统，极大地促进了社会的发展；1400多年前，为了南粮北运，开挖了京杭大运河。三是在发展与安全的地域分化过程中，实现空间功能格局与空间利用配置的优化。据史可考，中央政府在新疆的屯垦戍边最早见于汉武帝元封六年（公元前105年）的赤谷屯田，比公元前60年西域正式成为中国领土组成部分早40多年，新疆屯垦戍边史就是新疆是中国领土不可分割的一部分见证史。1964年起在中国中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为指导思想的“大三线”建设，将我国生产力布局由东向西转移进行了战略大调整，极大地促进了我国西南、西北的建设；40年来,深圳从一个小渔村建设为现代化国际化超大型城市；据英国《简氏防务周刊》报道，2004年2月1日图像显示东门礁只有一个380平方米的混凝土平台，而2015年1月24日图像显示同样的地方已经出现了一个7.5万平方米的人造岛屿，扩大了近200倍。

因此，一方面，在主要由自然地理环境和自然资源条件决定的情况下，国土空间能够发挥的作用和提供的用途取决于的空间资源禀赋，需要在自然地域空间分异的基础上，对国家、区域进行不同用途的空间资源配置和高效的空间开发利用，如侧重于土地系统尺度的农业利用、城乡建设利用、生态保护等，即以供定需。另一方面，国土空间的功能和用途不仅取决于自然地理环境和自然资源条件，在主要由国家和区域发展和安全决定的空间格局构建的要求下，需要在发展与安全地域分工基础上，对国家、区域进行不同功能的空间组织，当空间利用的要素条件不能满足空间功能要求时，创造要素适配条件，进行满足功能需要的空间营造，即以需定供。

规划是依据事物发展的规律性，按照对事物未来发展的要求和解决事物现实问题的需求，根据可能性和可行性，对事物发展的未来进行组织与安排。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，但决定空间开发利用的，不仅是作为客体的空间资源禀赋供给自身，而且包括经济社会发展和国家安全的需求，在具体地块层面，主要由生存与发展决定空间的开发利用保护，而在国家、区域层面，由国土衍生而来的国土空间的开发利用保护，首先由发展与安全决定空间的功能，再对具体地块进行用途统筹。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”等要求，而主要依据空间适宜性和资源环境承载力的主体功能区规划、主要进行空间资源利用保护配置的土地利用总体规划和以城市发展为中心的城市规划，均未较好地解决不同地域国土空间的功能定位和国土空间的功能组织问题，国土空间规划应进行空间作用的功能组织和空间利用的资源配置。国土空间规划不是简单的用途规划，在我国可开发利用的空间资源供给有限而发展需求加大，区域间空间资源不平衡，国土空间开发利用保护冲突矛盾加剧的情况下，国土空间规划要在空间上落实国家、区域发展重大战略，按照构建新发展格局，推动高质量发展，以及统筹维护和塑造国家安全，以新安全格局保障新发展格局等要求，以不同层次的自然地理区划为基础，结合与之对应的行政单元，研究明晰国家、区域发展与安全的不同空间功能，建立由自上而下、不同层级空间功能构成的空间功能体系，科学进行不同尺度的国土空间功能区划组织。建立发展与安全空间功能与三区三线空间用途的关系，统筹开发与保护、增量与存量的关系，以土地类型为基础，明确具体空间用途，合理划定“三区三线”。从另一个角度说，由于制约我国国土开发利用的主要因素是水资源总量不足和时空分布不均，如果国土空间规划不能对国家国土空间进行功能组织，就难以协调国家水网的构建，进而影响国土空间高质量发展。

在国土空间的自然构成要素作为资源开发时的适宜程度和资源环境承载能力非均质的基础作用下，我国自然大格局决定着我国空间开发与区域经济发展与布局的非均衡宏观框架。我国国土空间不足导致我国城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显，国土空间呈现开发利用冲突紧张到安全风险加大的趋势。东部地区是我国现代化建设的“压舱石”，也是全国经济高质量发展的“动力源”，但京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力；中部地区资源环境承载力较高、发展潜力空间较大，在构建新发展格局中具有承东启西、连南接北的独特优势，但国土规模开发过度和利用质量不足现象并存；西部地区是拓展我国高质量发展的战略空间，扩大内需潜力较大，在构建新发展格局中具有战略腹地功能和国家总体安全的地缘一线空间作用，但自然生态空间大保护与大开放、快发展的空间利用矛盾加大，西北暖湿化的空间利用适应准备不足；东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，但受经济发展限制，空间开发有余、保护不足。

德国地理学家拉采尔（F.Ratzel）于1901年提出国家有机体学说，将一个民族看作是一个生命有机体，认为一个寻求领土（生存空间）扩张的国家就好像是一个正在生长的生物有机体寻找生长空间一样。提出国家的空间随着文化的发展而增长，国家的成长通过合并及吞并小国而实现。德国地缘政治学家卡尔·豪斯霍弗尔（K.Haushofer）指出，国家在永恒的生存中有很多需要，但是最基本的是生存空间的需要，国家有机体的生长和发展依赖于生存空间的获取，并认为传播民族文化和实行经济“分工”是征服空间最有效的途径。希特勒就是以争取“生存空间”为借口，叫嚣一个民族的生存空间要靠铁和血实现，发动了第二次世界大战。拉采尔的“国家有机体”和“生存空间”理论，随着社会达尔文主义的衰落也受到批评。尽管不同于动物需要一定规模栖息地，生物多样性保护需要一定规模保护地，但一个国家的发展必须具备一定的生存空间，以及全球化背景下发展需要的资本、资源等生产要素和市场范围等。近年来，基于地缘政治的“中国威胁论”宣扬使用武力解决与周边国家的领土争议问题，“中国生态威胁论”认为中国经济的高速发展，必然导致对世界环境、资源、能源的极大消耗，带来大量的超越国界的生态环境问题。2010年4月15日，时任美国总统奥巴马说：如果超过十亿的中国居民也像澳大利亚人、美国人现在这样生活，那么我们所有人都将陷入十分悲惨的境地，因为那是这个星球所无法承受的。

立足于我国自然环境复杂多样、国土空间资源禀赋差异巨大、空间格局差异分明，东部空间利用局促、西部国土生态胁迫，人口总量增速放缓和聚集效应明显，全球气候变化带来显著影响，以及百年未有之大变局加速演进引发地缘政治与发展利益的国土安全风险加剧的现实，迫切把握新发展阶段、贯彻新发展理念，秉持中华文明注重从整体、全局出发，综合性把握对象的传统，加强由整体到局部、由综合到分析的逻辑思辨和实证检验，充分运用大数据与人工智能技术，统筹国土空间功能，优化国土空间格局，“精打细算”、“精耕细作”每寸土地，建设强大富饶美丽的国土。在自然要素相互联系、相互作用的自然地域空间系统中，在因地制宜的前提下，合理配置国土空间资源；在人地要素相互依存、相互作用的人地耦合空间系统中，在天人合一的前提下，统筹国土安全、资源安全、生态安全的空间组织，促进“双循环”格局的构建，推动高质量发展。

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