引言
党的十八大提出 “五位一体”总体布局，随后出 台了《生态文明体制改革总体方案》。我国城市发展价 值观由工业文明时代的重发展轻保护向生态文明时代的保护与发展并重转变，由粗放发展向高质量、绿色发展转变。2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次全体会议审议通过了《深化党和国家机构改革方案》。 该方案提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。2019 年1月23日，习近平总书记主持 召开中央全面深化改革委员会第六次会议，会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。
自2012年至今，我国空间规划改革实践工作陆续展开，其可大致分为三个阶段。第一阶段——2012年之前，以广东省以及上海市、武汉市为代表，这些省份、城市结合自身建设管理中面临的实际问题，探索 “两规”( 国土空间规划、城乡规划 ) 与“三规”( 国民经济与社会经济发展规划、国土空间规划、城乡规划) 融合的路径。第二阶段——2012～2017年，一方面， 各部委依据部门职能，从技术层面探索生态保护、开发边界、基本农田边界等底线的划定工作，同时重点指导推进地方层级“多规合一”实践；另一方面，深改组在省级层面推进“多规合一”，探索体制机制改革方向。第三阶段——2018年，中央进行国家机构改革， 建立了自然资源部，整合了各部门规划职能，并结合各地实践经验建立了空间规划体系 (图1)。
一 沈阳市空间规划改革实践历程
沈阳市顺应国家空间规划改革意图和相关要求，自2016年9月以来，从《沈阳振兴发展战略规划》的编制到“多规合一”改革、生态控制线的划定，再到新一版总体规划试点工作的开展，其陆续进行了多项空间规划改革工作，多方位展开空间规划改革探索，为沈阳市编制国土空间总体规划奠定了坚实基础 (图2)。
（一）制定战略规划，凝聚目标共识
2016年9月，《沈阳振兴发展战略规划》开始编制，为沈阳城市发展做出全局性、长期性、决定性的谋划，确定了沈阳市打造东北亚国际中心城市的战略发展目标，明确了五大战略、十六大发展策 略以及“幸福沈阳共同缔造”等核心发展思路，并在历史文脉和生态格局分析的基础上，确定了“东山西水、一河两岸、一主三副”的空间格局 (图3)，为国土空间规划编制工作奠定了战略基础。规划的编制实现了全面的公众参与。项目组发放近379万册规划简本，征求公众的意见，并根据公众意见对《沈阳振兴发展战略规划》 进行了30多次修改完善，最终通过沈阳市人民代表大会审议，成为指导整个改革工作的纲领性文件。
（二）整合空间规划，实现“多规合一”
2016年12月，沈阳市“多规合一” 改革工作启动。沈阳市制订了“五个一” 改革模式，完成了战略制定、蓝图构建、平台搭建、审批流程再造和体制机制保 障等多方面工作内容。尤其是“一张蓝图” 和“一个平台”的构建工作，为国土空间规划”一张图”建设和国土空间规划监测评估预警管理系统建设奠定了基础。 此外，沈阳市通过梳理国民经济与社会经济发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划等空间规划基础数据，统一了制图标准，将城市外围4区、县 (市) 的数据信息全部录入到“一张蓝图”内，使“一张蓝图”数据范围覆盖到全域。同时，搭建全市统一的信息综合平台，实现了信息资源的共享共用。
（三）严守规划底线，划定生态控制线
在战略规划指导下，沈阳市组织开展了生态控制线规划划定工作，依托“多规合一”平台，通过整合各类空间规划 成果，在3471km²的规划区范围 (市内九区) 内划定了 2238km²的生态控制区与1233km²的建设控制区(图４)，框定了总量、限制了增量。同时，落实战 略规划理想空间格局，依据生态要素功能的重要性，将生态控制区细化为生态底线区和生态发展区两种，打通城市内外生态格局的联系，实现了对生态空间的差异化管控，为国土空间规划总体格局的确定和“三区三线”的划定提供了方案基础。
（四）改革规划体系，开展总体规划试点
2017 年9月，为改革规划方式，完善规划体系，住房和城乡建设部开展城市总体规划编制改革试点工作，要求强化战略引领和刚性控制作用，把握好战略定位、空间格局和要素配置，落实“多规合一”，使城市总体规划成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。
沈阳市是城市总体规划编制改革的15个试点城市之一。此次规划编制整合了沈阳市各类空间规划数据，完善了全域“一张蓝图”，以“多规合一”“一 张蓝图”作为总体规划试点工作底图， 整合国民经济和社会发展规划中长期及五年发展目标、重大项目策划等内容要点，在城市总体规划空间坐标层面进行量化分解，并按照事权分级、目标传导和实施监测三个维度，建立一套体检评估考核体系，构建了31项上报指标、38项核心指标、114项基础指标和50项分区指标，实现了自上而下的逐级传导， 探索了以指标为核心的传导路径，并突出落实空间规划改革要求，强化沈阳市空间规划体系和实施体系的建立，构建了“总体规划—分区 (专项 ) 规划—控制性详细规划”的纵向规划体系和“总体规划—五年规划—年度计划”的规划实施体系。最后，以指标体系为依据，建立了“一年一体检、五年一评估”的规划评估监测机制和差异化绩效考核机制， 及时开展规划评估工作，保障总体规划的有序落实。
二 国土空间规划探索
《沈阳市国土空间总体规划 (2019— 2035 年 )》是落实生态文明建设优先和高质量发展、高品质生活、高水平治理理念，建设东北地区重要中心城市和沈阳经济区现代化都市圈的重要抓手，党 的十八大以来，空间规划以促进高质量发展为目标导向，逐步由“建设型”向“治理型”转变，新时期的国土空间规划更加侧重构建合理的国土空间规划体系， 提升城市治理管控能力，坚持“一张蓝图干到底”、发挥规划战略引领、底线管控和服务保障等作用，沈阳市重点从工作组织、规划内容、规划基础、重点问题解决及规划管控等方面着手进行国 土空间总体规划编制工作的探索。
（一）强化工作组织
沈阳市延续并完善“多规合一”改革和总体规划试点的工作组织模式经验， 实施“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作模式。沈阳市政府主要领导作为带头人组织相关部门成立了国土空间总体规 划编制小组，形成了由自然资源局、发展改革委、生态环境局、农业农村局、应急管理局、市委宣传部和大数据管理 局牵头的包括空间规划、发展战略、生态环境、农业农村、城市安全、公众参与和信息数据七方面内容的工作推进组。 此外，结合本次国土空间总体规划需求，增加土地、生态、林业农业、安全等领域的专家与科研机构，组建规划编制专班，同时组建多学科专家库，整合相关领域具有较高知名度与影响力的专家， 纵向联合国家、省、市各级高校、科研 机构与规划设计单位以及信息化平台开发企业，形成贯通国家、省、市三个层级的国土空间规划技术支撑团队，以落实生态文明建设和高质量发展为核心突破口，为国土空间规划编制和研究工作提供专业意见建议与技术支持。
（二）把握内容重点
当前，国土空间编制已进入新的转型期，由传统突出规划编制内容向前期调查、评价到后期实施监管等方面的延伸，围绕此次国土空间总体规划的“国家要求”和“城市需求”，沈阳市形成了调查、评价、战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施、规划信息化、成果编制与公众参与等11项重点规划内容(图5)，构建了 “1+6+N”的成果体系框架。其中，“1” 为一套上报成果及要件，包括文本、图件、数据库及数字化规划成果、“双评价” 报告、三条控制线评估和协同划定报告 ( 城镇开发边界划定 )、规划监测评估预 警管理系统；“6”为解决规划编制与实施中的重大技术难题，设置6个专项研究报告，主要包括沈阳 (区域 )大数据应用与分析、现代化都市圈空间布局研究、 集体建设用地利用研究、城市更新研究、 城市生态绿楔管控研究、国土空间规划事权分解和规划体系研究；“N”为针对城市空间发展重点问题和各部门空间性专项规划突出问题设置的多个专题研究，包括数字化现状图及年度更新机制研究、“双评估”、城市重大问题与重点地区规划、人口发展研究、农业空间布局研究、农村经济及重大项目布局研究、生态环境保护研究、水资源合理利用和配置研究、城市安全与综合防灾系统研究等。
（三）夯实规划基础
(1) 补充现状调查，打通现状图与 规划图的用地分类标准
《第三次全国国土调查工作分类》目前只制定到二级用地分类标准，以此为基础绘制的数字化现状图无论是在深度还是精度方面，都与规划图存在一定的差异，使得用地规模计量等方面存在统计口径方面的误差。因此，沈阳市通过完善城镇空间土地利用调查，加强存量建设用地利用潜力调查以及对“批而未供、供而未用”用地摸底，并以《土地利用现状分类》(GBT21010—2017) 为核心参考标准，以《第三次全国国土调查工作分类》作为分类的基础框架，结合城市现状，建立国土空间规划用地分类方案，打通现状图和规划图在用地分类标准与绘制精度方面的壁垒。
(2) 扎实开展“双评价”，指导国土 空间总体规划编制
“双评价”是习近平总书记生态文明思想的重要体现。为深入落实生态文明战略，摸清沈阳市区域自然资源和生态环境本底条件，在国家“双评价”技术指南的基础上，充分结合北方平原地区特大城 市的特点，针对国土自然资源保护与开发的短板，对“双评价”技术指南进行内容深化和技术优化，抓住影响地区国土保护与开发的制约因素，为规划编制提供依据， 确定城市生态、农业、城镇空间的极限容量，作为森林覆盖率、林地保有量和耕地 保有量、开发强度等指标设定的依据，使空间规划更具有科学性、实用性和可操作性，力图其评价成果能够指导国土空间规划总体空间格局的划定，提高评价的科学有效性。
（四）突出重点问题
（1）着重处理城市振兴发展与国土 空间改革的关系
发挥规划对城市发展的战略引领作用，从全国坐标系和东北亚坐标系两个空间维度，提出面向 2035年的城市发展 目标与指标体系，并按照“空间转型引领城市转型”的思路，加强空间资源配置， 为沈阳市建设东北地区重要中心城市、 培育现代都市圈，深度融入“一带一路”建设，以及推动城市发展战略转型提供支持。
（2）着重处理生态保护、粮食安全与 城镇高质量发展的关系
一方面坚持生态建设优先，目前沈阳市生态系统完整性、连通性差，生态环境呈斑块化、孤岛化，生物多样性水平降低；康平县、法库县丘陵地区和新民区、 辽中辽河以西地区均存在明显的水土流失；科尔沁沙地向康平县、法库县、新民市境内扩展，辽河、柳河每年出现断流， 急需构建生态安全格局，提升城市森林覆盖率，守住生态底线。另一方面要保障粮食安全，沈阳市2019年承担的粮食产量指标均高于辽宁省 2019年下达的指标， 但水稻播种面积低于下达指标，粮食作物结构有待进一步调整。此外，应推动城市高质量发展，推进集约节约利用土地， 倒逼城市发展方式转型，并在城市周边 “四楔”范围内推动森林入城，密植农田林网，实现城镇高质量发展。
（五）强化以人为本
针对城市发展主要矛盾，从空间开发保护方面制定解决方案。例如，优化生态保护格局、历史文化保护格局和城乡开发利用格局等，合理配置住房、就业、休闲和游憩等空间功能布局，推动形成 生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局；着力完善交通基础设施和公共服务设施，促进基本公共服务均等化，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的社区生活圈，实现 高品质生活，建设美好家园。
（六）注重刚弹结合
以“双评价”结论为基础，启动耕地和永久基本农田保护、土地资源节约集约利用、生态空间保护格局和农业空间布局等相关研究，科学、合理、严格地划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，并提出管控建议。 同时，适应市场的变化，在落实刚性约束的前提下，突出发展弹性，做好战略预留。特别要对国家、省重点项目以及沈阳市机场搬迁和高铁、高速公路建设等重大格局性问题进行研判，布局留白用地与弹性发展用地。
（七）建立保障机制
首先，构建层次清晰的总体规划编制与传导体系。对应国家国土空间规划体系，明确沈阳市国土空间总体规划编制体系，提出纵向传导与横向衔接的规划编制传导机制，重点对下位规划及专项规划的管控内容、传导内容、政策内容提出具体引导要求，逐级落实市级总体规划的空间安排。其次，构建以“多规合一”为支撑的总体规划管理体系。补充完善空间基础数据，建设覆盖国土空间全业务领域、集相关行业部门数据于一体的国土空间大数据基础体系，提升“多规合一”平台功能，纵向打通与国家和省“多规合一”平台的数据接口， 同时建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。最后，建立完善配套政策保障机制。完善在规划实施、 规划体检评估及城市更新等方面的相关政策法规、技术标准研究，健全规划统筹的配套政策机制，为新一轮国土空间规划体系的构建和完善国土空间规划实施与治理提供保障。
三 结语
目前，全国多地都在积极开展国土空间总体规划编制与研究工作，不同城市在实践探索中也会面临不同的问题，随着国土空间规划的日益深入，或许会面临更多的挑战，然而路虽弥远，行则将至。
作者沈阳市规划设计研究院有限公司编研中心工程师范婷婷，沈阳市规划设计研究院有限公司编研中心高级工程师殷健，沈阳市规划设计研究院有限公司编研中心工程师李越轩在《规划师》2020年增刊1期撰文。随着国家机构改革和空间规划体系改革的持续深入，国土空间规划作为落实生态文明的重要载体进入了新的转型期， 我国多地城市开始了国土空间规划的编制探索。文章在深入分析本次国土空间总体规划改革历史背景与历史使命的基础上，充分解读生态文明、绿色发展和人地和谐的规划理念，以沈阳市为研究对象，分析了其在国土空间总体规划编制中的工作重 点与核心思路，以期为其他城市国土空间规划的开展提供参考与建议。
来源：规划师杂志
