引言
切实保护耕地是我国的基本国策。迄今为止，我国业已形成以《土地管理法》等法律法规为载体的耕地保护法治体系，对严守18亿亩耕地红线发挥了重要的作用。耕地用途管制是国家为确保耕地资源总量不减少和有效利用，对耕地的用途进行限制的制度措施，是耕地保护的基础性法律制度之一，其如何定位、构建、优化始终是焦点问题。法律的本位是指法律或者一项法律制度，其应当遵循的基本观念、基本目的以及基本逻辑起点，法律本位是法律底层逻辑形成的来源，是协调不同利益主体诉求所秉持的价值观和基本准则。长期以来，健全耕地用途管制法律制度聚焦于如何在严守耕地保护红线的前提下，更好地兼顾粮食安全、经济发展、农民利益等不同主体的关系，其实质可归结为法律本位的确立及其运用，即法律本位观。本文对耕地用途管制制度的法律逻辑及利益关系进行研讨，初步推演出耕地用途管制制度的法律本位观，旨在为《耕地保护法》和有关耕地用途管制法律制度的健全完善提供借鉴。
1 耕地用途管制的三个层次
1998年《土地管理法》修正时将“国家实行土地用途管制制度”首次写入法律，明确严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。其初衷是通过建立以刚性规划为核心的措施手段维护土地利用的公共秩序，确保土地权利的行使不给社会公共利益和他人利益造成损害。土地用途管制制度将保障农产品和粮食供给作为重点，以农用地转为建设用地管控为核心措施，并强调对耕地“实行特殊保护”的特殊要求，彰显耕地实行严格于其他土地的用途管制规则。实践中，耕地用途管制制度不断发展，从最初的非农建设占用耕地和永久基本农田管控为主，逐渐丰富完善为以耕地数量管控为核心，地类转换为标准，兼顾粮食等农产品生产分工的综合性制度。目前，耕地用途管制的法律制度按照管控目标和对象，可分为三个层级：耕地转为非农用地的用途管制、耕地转为其他农用地的管制以及不改变耕地地类的种植用途的管制。
1.1 耕地转为建设用地、未利用地的用途管制
耕地转为建设用地、未利用地是逾越一级地类的用途转换，转换后耕作层等土地自然属性发生根本变化，土地功能无法继续兼容耕地原有的农产品以及粮食生产功能，短期内不可恢复。其中，耕地转为建设用地主要用于满足城乡建设生产生活的刚性需求，是长期以来耕地用途管制制度最主要的形式。《土地管理法》等法律法规在“农用地转用”的基本管控规则基础上，还专门针对耕地提出了总量控制，占补平衡等特殊的要求，形成了比较完善的用途管制规则。耕地转为未利用地实践中主要是耕地因自然或者人为原因损毁且无法复垦，以及自然保护地等范围内的生态退耕等，法律未设置专门的用途管制规则，主要通过政府主导的土地调查、评价和规划调整等方式予以实现。耕地转为非农用地管制的核心是耕地数量管控，其逻辑起点主要是维护国家粮食产量的总体供应。
1.2 耕地转为其他农用地的用途管制
耕地转为其他农用地，主要是指耕地转为林地、草地、园地等仍然具备农业生产能力的土地类型，是农用地内部的地类转换。1998年修改《土地管理法》时首次设置耕地转为其他农用地用途管制法律制度，但仅针对永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，且没有相应的法律责任，导致一定时期内耕地流出现象比较严重。国土“三调”数据显示，在严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。据此，2021年修订的《土地管理法实施条例》明确严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。后续，自然资源部等印发文件，针对建立耕地转为其他农用地“进出平衡”制度，允许在总量不减少的前提下永久基本农田以外耕地和其他农用地进行转换。
耕地转为其他农用地虽然也是针对耕地数量的管制措施，但其逻辑与非农建设占用耕地不尽相同。从范围上看，允许转为其他农用地的耕地不包括80%左右的永久基本农田，且其原本即允许种植蔬菜等非粮作物，因而粮食产能比重较低；从转换后的影响来看，原耕地耕作层等土地自然属性虽然发生改变，但程度显著轻微，一些通过工程恢复后即可复耕，对粮食安全冲击相对可控；从转换结果来看，转为园地、林地后兼容水果、菌类等可食用农产品生产，是农产品供给的重要补充。因此，耕地转为非农用地管制虽仍以国家粮食安全为逻辑起点，但亦兼顾了农产品生产分工的经济逻辑。
1.3 耕地种植用途管制
耕地种植用途管控是指对既有耕地上种植作物的结构调整的约束措施，广义上包括耕地转为林地、园地等其他农用地，而狭义仅指不改变耕地属性的种植作物调整，如谷稻等主粮和蔬菜等之间的种植结构调整，不涉及耕地地类变动。2021年修订的《土地管理法实施条例》首次提出耕地种植优先序的概念，明确耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。目前，虽然“种植用途管制”暂时没有明确规则，但研判其底层逻辑仍然属于粮食安全的范畴，表层逻辑则趋于多元化，该制度的实施将有利于“大食物观”下食物供给结构的优化，对于调节“蒜你狠”“姜你军”等农产品价格周期亦有重要作用。
2 耕地用途管制制度的法律本位观
法律本位的命题最初侧重于宏观层面，焦点在于法治的逻辑起点是公民的义务或是权利。随着法律体系的健全完善，法律本位的探讨逐渐向微观层面聚焦，关注法律制度如何协调不同价值取向和利益诉求，运用于法律制度的应用解释和制修订等。耕地用途管制作为具体法律制度，面临国家粮食安全底线、经济社会发展和土地权利人等不同利益关系的协调和平衡，形成具有广泛共识的法律本位观，具有重要的现实意义。
2.1 国家利益
法律本位层面所指“国家利益”非泛化，其限定于涉及国防、外交、安全等国家主权方面的个别事项。国家利益本位，是指法律以维护国家利益为基本任务和首要目标，其鲜明的特点是运用政府强制力追求国家利益最大化特别是确保国家和政权的安全。粮食安全是国家安全的重要组成部分，《国家安全法》定义的粮食安全包括生产安全、储备安全、流通安全等。耕地用途管制事关粮食生产安全，是粮食安全之本，其法律制度设置的初衷和基本逻辑起点，应然地为其法律本位。
国家利益的实现，在耕地用途管制法律制度下有不同体现形式。在耕地转为非农用地用途管制中，国家利益以国家强制力的形式直接出现。耕地保有量和永久基本农田保护面积是刚性指标，由国家层面的规划确定并逐级分解下达，地方政府不得逾越，而具体建设项目涉及的耕地转为建设用地审批均必须由国务院和省级政府负责，这近乎现行法律制定设定的最高层级。对于未经批准违法建设占用耕地的，除《土地管理法》的行政处罚措施外，《刑法》亦将其上升为刑事责任。实践证明，基于国家利益本位的国家强制力较好地守住了十八亿亩耕地红线。
耕地转为其他农用地用途管制中的国家利益仍然通过国家强制力予以保障，但体现方式更加多元。法律层面绝对禁止占耕地约80%的永久基本农田转为其他农用地，避免对国家粮食安全底线造成冲击，并设置了严格的法律责任，这是国家强制力的直接体现。而对于永久基本农田之外的耕地，国家利益间接体现为“总量平衡”的强制性要求，在满足总量平衡的前提下，局部“进出”调整不需要经过行政机关审批，从而赋予了地方政府、农户通过经济、政策等手段自行调整耕地和其他农用地的自主权。
耕地种植用途管制尚未形成具体的法律制度，从其法律逻辑起点推演，主要是粮食和蔬菜等其他农作物的产能结构调整，涉及粮食生产安全，也属于国家利益的范畴。但是，种植用途管制并不改变耕地类型及相应的粮食生产能力，对于国家粮食安全底线的冲击相对可控。因而在市场经济的大环境下，应对国家强制力介入耕地种植用途管制的深度持审慎态度，更多利用经济、政策等手段予以调节。
2.2 社会利益
社会利益本位是指法律制度将维护社会经济总体结构和运行的秩序、效率、公平、正义作为优先序， 从社会整体角度协调处理不同利益主体的关系，追求社会利益的最大化。社会利益本位体现到法律制度主要是建立激励与约束并存的规则，促使社会主体为共同利益努力，政府承担配置公共资源、维护社会秩序等职责。耕地用途管制中社会利益的实现主要体现为满足公共利益合理用地需求，诸如重大公共基础设施、“大食物观”农产品供给，以及生态环境保护等方面的用地需求。法律法规对确需占用耕地的建设项目设定了优先序，国家能源、交通等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，经国务院批准后允许占用。同时，国家有关部门出台的禁限供地目录严格禁止豪华住宅等新占用耕地。 从上述规则可以看出，能源、交通等重点建设项目关系到基本的民生和社会福祉，其优先序显著高于一般性的建设需求，允许这些项目占用永久基本农田，旨在确保国家利益的基础上，兼顾社会利益。社会利益在耕地转为农用地和耕地种植用途管制中均主要体现为满足社会公众“大食物观”多元化农产品供给需求，还兼具稳定农产品价格的属性。虽然其具体法律政策制度尚无明晰的转用规则，但既有法律制度对涉及供需关系、产品价格等方面社会利益的手段较为灵活，既有宏观调控机制作为保障，也有激励约束机制予以引导，不必然设置审批、处罚等措施。耕地用途管制制度还涉及生态保护的社会利益《退耕还林条例》等对转用规则作出了安排，主要体现为政府层面的主导和实施。
2.3 个体利益
个体利益本位主要指法律在调整个体与社会、政府的关系中， 法以个体利益和权利为基础，侧重赋予公民法人充分表达意思自治履行权利的自由，强调对个体权利的保护。我国现行民商法律制度大多体现了个体利益本位。
耕地用途管制制度中个体利益的本质是耕地权利人自主利用耕地意愿的实现，包括经济利益、居住便利等。“个体利益”的主体范畴既包括土地所有权人、承包经营权人等在内的公民、法人；也涉及利用耕地从事农业生产等从业群体；还延伸至粮食主产区居民等广义利益群体。《民法典》等赋予土地的所有权人和承包经营权人等权利人自主利用耕地的基本权利，其对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，既包括为满足权利人居住、生产需求等依法将耕地转为建设用地的权利；也包括权利人在农用地以及耕地内部的种植结构的调整等。《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规对土地所有权、承包经营权人利用其耕地兴办乡镇企业、建住宅、组织农业生产经营等个人利益诉求作出了保障。
然而，个体利益的实现不是无限的，宪法规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。耕地权利人自主利用耕地的意愿受到来自国家利益本位和社会利益的限制，法律对权利人擅自更改耕地属性设置了严格的法律限制，例如宅基地不得占用永久基本农田；禁止在永久基本农田挖塘养鱼等，都是对自主利用耕地意愿的限制。而个体利益因受制于“国家利益”“社会利益”从而应获取的补偿，法律亦作出原则性规定，《土地管理法实施条例》首次写入耕地保护补偿制度，体现了这一原则。
2.4 耕地用途管制的法律本位观
与法律本位宏观层面权利、义务之辨针锋相对不同，微观层面国家、社会、个体利益的个别冲突往往是远期利益与近期利益的矛盾，不是绝对的非此即彼。不同主体利益诉求的实现可以在一部法律中并存，本位则体现为在其发生个别冲突时的优先序。毋庸质疑，耕地用途管制制度的法律本位是基于国家粮食安全的国家利益本位，当社会利益、个体利益与粮食安全国家利益的需求在出现个别矛盾时，应然地以国家利益为优先序，并对社会利益、个体利益的实现进行约束。但在未做出强制性保留的领域，也允许、鼓励实现社会利益和个体利益。
如前文所述，在耕地用途管制中，粮食安全国家利益本位的体现呈现出不同特点：
（1）国家利益本位在耕地转为非农用地用途管制中趋于绝对主导，通过高层级审批和严格法律责任等国家强制力予以实现，社会利益和个体利益绝对服从于国家利益。
（2）耕地转为其他农用地的用途管制中，国家利益仍然体现较强约束力，耕地数量总量平衡不可突破，并绝对禁止永久基本农田转为其他农用地。但是在其他方面对于社会利益、个人利益的约束程度显著降低，例如未对一般耕地转为其他农用地设置审批、处罚等，赋予实现社会和个体利益的空间。
（3）种植用途管制的底层逻辑以粮食安全国家利益为本位，但也涉及农产品生产分工和价格调控等重要社会利益。社会利益和个体利益在必要时虽仍让渡于国家利益本位，但应被限制在少数情形。
综上，耕地用途管制的总体法律本位观可以初步归纳为：以粮食安全的国家利益为本位，合理兼顾粮食以及其他农产品的供需关系、国家重大项目建设、生态环境保护等重要社会利益，切实保障耕地权利人承包经营自主权、宅基地需求和粮食主产区居民基本生活福祉等个体利益。
3 完善耕地用途管制法律制度的建议
3.1 坚持以粮食安全国家利益为本位
基于粮食安全的国家利益是耕地用途管制制度的法律本位，需要在法律制度中一以贯之，其实现形式仍然需要赋予适当的国家强制力。目前，法律中耕地和永久基本农田总量控制、农用地转用审批制度以及相应严格的法律责任等，经实践证明对严守耕地红线发挥了重要作用，有必要继续予以坚持。而同时，粮食安全国家利益的影响力和约束力也应有界限、有底线，不宜扩张其内涵泛化粮食安全的范畴，增加与社会利益和个人利益的发生冲突的概率，这在耕地转为其他农用地和耕地种植用途管控制度的法律制度中需要予以重视。
3.2 健全社会利益的实现机制
耕地用途管制中的社会利益包括经济、生态利益等，与人民福祉密切相关，需要通过高效地实现机制予以保障。首先，需要完善社会利益实现的优先序。建设占用耕地的领域社会利益实现的优先序比较成熟，其准入制度体现了对能源、交通等涉及国计民生重大建设项目的优先保障，但近年来在采矿、牲畜养殖等行业保障方面也需要优化和调整；在耕地转为其他农用地和耕地种植用途领域，社会利益实现的优先序尚未建立，耕地上农产品生产缺乏相应的引导，需要有关主管部门尽快完善。其次，需要健全实现社会利益的途径和机制。建设占用耕地高层级的审批准入是对国家利益的有效保障，但是也在一定程度影响社会利益实现效率，在严守底线的前提下可以依法采取授权、委托等方式适当予以优化；而对于耕地转为其他农用地和耕地种植用途转换，社会利益主要体现为优化农产品供给结构和产品价格，应丰富宏观调控手段，建立约束与激励并存的机制。
3.3 强化个体利益的保护
自主利用耕地意愿的实现是耕地权利人的基本权利。强化个体利益的保护，并非简单鼓励其将耕地转为他用，更重要的是激励有关群体自主利用耕地从事农产品及粮食生产，这是对国家利益本位的强化。首先，需要更加重视集体土地所有权、承包经营权等物权权利的保护，其自由行使应为常态，受国家利益、社会利益等约束则为特例；其次，健全完善利益补偿机制。耕地保护补偿实质是个体利益让渡于国家利益应给予的补偿。因此，国家作为国家利益的代表应当作为主要的补偿主体，耕地所有权、承包经营权人等因自主利用耕地权能受限应作为直接补偿对象；而耕地保护目标较高，承担耕地保护较重的地区，其因耕地用途约束导致的发展权受限，其区域内群体也同样应当得到补偿，国家可通过提升其区域公共服务、基础设施建设等方式予以实现。
4 结论
耕地用途管制作为耕地保护的核心问题，法律本位观的运用贯穿法律制度的制定、实施等各个环节。本文撰写于《耕地保护法》起草过程中，旨在初步推演耕地用途管制的总体法律本位观，以期为有关法律制度的健全完善提供参考，成文过程中魏莉华司长给予了指导，李维兵、常江等提供了建议。当前，耕地保护面临的形势严峻复杂，完善耕地用途管制法律制度，必须坚持以粮食安全国家利益本位为基础，并更好地实现粮食安全与经济、生态等多目标的平衡，为社会利益和个体利益实现预留合理的空间，从而引导各社会主体自觉保护耕地，合理利用耕地，保障国家粮食安全，这需要集思广益。
本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2023年3期
作者 ： 马骁骏
单位： 自然资源部法规司
