01 背景趋势
1.1工作背景
2003年6月，浙江省启动“千村示范、万村整治”工程，开启以改善农村生态环境、提高农民生活质量为核心的村庄整治建设大行动。2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），要求在全国范围内开展全域土地综合整治试点。2021年1月，蕉岭县新铺镇入选全域土地综合整治国家级试点。
1.2主要内涵
新形势下，全域土地综合整治工作除以往土地整理的内容外，还应充分借鉴浙江“千万工程”的经验，遵循生态优先、保护优先原则，从“内涵、目标、手段、效益”等方面综合考虑，进行系统修复和治理。
02 试点情况
2.1试点简介
新铺镇地处梅州市蕉岭县南部，位于韩江中上游的石窟河畔（国控省考断面水质考核目标Ⅱ类），是明清时期“粤盐赣米”集散的商贸古镇，也是省级建材专业镇和省级富硒丝苗米产业园所在地。全镇土地总面积185.22平方公里，下辖21个行政村，常住人口3.03万人。试点涉及43个项目，计划总投资7.37亿元，实施期限为2021-2024年。
2.2存在问题
一是传统历史文化需进一步激活。新铺众多具有客家特色的宗祠和围龙屋无人居住、年久失修、日益衰败，七月半等非物质文化遗产缺乏传承，古驿道和古码头等资源挖掘和利用有限。这些文化遗产亟需进行挖掘、活化和传承。
二是耕地碎片化需进一步治理。2020年蕉岭全县水稻机播面积4.2万亩，机播率30%，水稻综合机械化率80.65%，与先进地区仍有差距。全镇农户耕地分散，户均多达十几块，经营成本高，难以适应农业转型发展的新要求，亟需合并、平整、改造，以推动农业规模化、机械化经营。
三是低效建设用地需进一步整理。整治区域自然村数量多、规模小，宅基地布局较分散，户均宅基地达180平方米，面积较大，偏远山区部分农房长期闲置。城乡建设用地缺规模，且部分项目涉及占用永久基本农田，村民安置、乡村公路扩建、乡村振兴产业设施、公共服务设施用地难以保障。
四是流域生态修复亟待进一步加强。近年新铺镇流域水生态网络不畅，石扇河水量减少，缺水情况较严重。河道多为自然形态，两侧无保土措施，局部河段岸坡冲刷严重，部分河段淤积严重，排洪能力减弱。沿河两岸生态植被不足，缺乏相应的亲水设施。区域森林群落结构单一，以松树为主，景观季相变化不够明显，生态稳定性较差，防火形势较为严峻。区域内水泥产业生产和运输过程产生的粉尘等，也影响周边生态环境。
03 工作思路
蕉岭县新铺镇全域土地综合整治试点以国家生态文明建设、人民对美好环境生活的需求等内容为切入点，在国土空间规划的引领下，从全域土地综合整治农用地整理、建设用地整理、乡村风貌整治、历史文化保护四个方面出发，以项目策划和资金整合支持“全域土整+生态修复”的工作推进，促进地方生态价值产品转化、人居环境整治提升和产业融合发展等，最终实现乡村振兴。
04 实施路径
一是高站位谋划，以生态修复理念下的全域土地综合整治推动乡村振兴。将新铺镇全域土地综合整治工作放到广东南岭山区韩江中上游山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称“梅州山水修复”）和乡村振兴发展的大背景来看，通过高站位谋划争取更多资源支持。围绕“千年古镇·秀美新铺·稻香画廊”的发展目标，以石窟河、石扇河生态修复为主线，系统推进5000亩生态化耕地治理、10公里生态碧道建设、1万亩碳汇林建设工程、4片人居环境质量提升工程、滨水丝苗米产业园建设等项目，加快补齐生态短板，增加富硒丝苗米、食用菌、茶叶等生态产品供给，构建可持续发展的产业体系，全方位带动乡村振兴发展。
二是多试点联动，建立并表推进、制度先行的“全域+”试点推进模式。一方面，与山水生态修复并表联动，将新铺全域土地综合整治列入梅州山水修复的亮点工程之一，在工作组织、方案编制、资金使用、项目实施等方面统筹推进“全域土整”和“山水修复”两项工作。另一方面，与城乡融合试点联动，通过摸清新铺镇集体建设用地底图底数，制定集体经营性建设用地入市办法，为乡村振兴提供新的用地空间。
三是近远期结合，形成“三年试点+五年谋划”的两级项目库作战图。立足当期，对标全域土地综合整治和梅州山水修复的三年试点绩效考核要求，强化技术统筹，挂图作战，确保高标准完成试点任务。同时，按全省乃至全国的全域土整和生态修复范例的高要求，选取新铺镇石窟河两岸重点打造“山水人居·十村联动”精品示范工程，融入现代农业、森林经济、客家文旅、电商物流、光伏新能源等经营性项目，形成产业“造血功能”。
四是多层级联动，形成“省市统筹+县镇联动+村民参与”的工作组织模式。围绕实施方案、重点项目、资金来源、制度建设等方面，进行了多轮上下衔接和技术研讨。省级作为技术指导，联系省厅国土空间生态修复处、省土地开发整治中心、省国土空间生态修复协会等部门，为试点工作提供政策支持与技术指导；市级负责总体统筹，邀请自然资源部、省自然资源厅相关领导现场指导，强化对试点工作的整体把关；县级作为责任主体，县主要领导先后4次带队深入镇村进行专题调研，多次主持召开专题会议研究试点工作；镇级作为实施主体，重点对实施方案进行深化和细化，参与了城乡增减挂钩、高标准农田建设、水环境治理等多个项目调研及论证会；同时按照“开门做规划”的理念，让村民积极参与方案编制的全过程，切实落实村民发展诉求。
05 总体方案
5.1总体定位
以石扇河、石窟河生态修复和碧道建设为引领，实施一批具有带动意义的设施建设和文化遗存活化利用项目，重塑流域生态环境，提升农村人居环境，实现“山水美、田园美、村居美、人文美和产业美”，将新铺镇建设为：
广东省全域土整与生态修复融合示范区
韩江中上游小流域生态价值实现样板区
梅州全域土整促进乡村振兴发展特色镇
5.2空间格局
立足以石窟河、石扇河为骨架的生态网络，强调流域水生态重塑，着重推动沿岸耕地连片提质、村庄风貌优化提升和生态山林固碳增绿，构建“一廊四区”的总体空间格局，探索“以水润田，以田促产，以产聚人”的乡村振兴之路。
一廊：石窟河十里美丽碧道画廊；
四区：万亩特色丝苗米美丽田园区、美丽生态碳汇林区、美丽宜居村落区、绿色建材产业发展区。
06 精品工程—“山水人居·十村联动”
为避免项目布局上出现“撒胡椒面”“搞平均主义大锅饭”等现象，全面评估整治区域的资源禀赋和整治效益，将石窟河、石扇河两岸10个村约70平方公里范围作为整治的关键区域，谋划了“山水人居·十村联动”精品示范工程，构建“一心两带三区”的空间结构，计划用十年时间完成人居整治（文化旅游、现代产业、环境整治）和山水修复（山修复、水治理、林改造、田整治、湖治理）工作，涉及项目共28个，计划总投资10.30亿元。
07 预期成效
试点方案预期除了完成新增耕地率＞5%、新增永久基本农田面积比例＞5%、节余建设用地指标＞0规定指标成效外，在产业发展、生态修复、历史文脉活化利用等方面也成效显著。
一是支撑绿色建材产业发展。按照好地用于粮食生产，劣地用于工业发展的原则，调整优化永久基本农田布局，将452亩永农调整至水源充足、自然条件良好的石窟河两岸。通过增减挂钩等方式支撑1298亩绿色建材产业发展用地。
二是修复十里水脉。重点开展石扇河、石窟河等水生态修复，使石窟河、柚树河、石扇河水质保持在地表水II类标准，同步完善河流两岸亲水平台、景观步道等休闲游憩设施，沿岸打造集生态修复、文化展示的观光游憩区域，提高滨水空间的利用效率和可达性，形成人水和谐的重要生态碧道。
三是整治百亩农房。推动象岭、金沙两村新村示范村建设，推动金沙村小学等闲置公益性建筑转变为便民服务综合体。在县道X019沿线、新铺镇区周边等门户地区，开展农房风貌提升与塑造，构建“山-居-田-水”错落有致的客家村落格局，创建3A级景区。
四是调优千亩农田。通过补充耕地和垦造水田，石窟河、石扇河、柚树河沿岸将形成近1万亩的农田连片区，有效夯实粮食生产空间。在湖丘墩周边建成近500亩的田园综合体，引导现代化生产要素和经营主体集聚，带动产品加工营销全产业链开发，推动传统农业向现代农业迈进，实现城乡一二三产业融合发展。
五是维育万亩林地。通过人工造林、现有林改培、中幼林抚育、建设生物防火林带、加强树木病虫害防治等措施，建设约1万亩生态碳汇林。丰富山林资源，改变林分结构，提高林分质量与产量，实现森林单位面积碳储量显著提升，生物多样性保护、水源涵养、水土保持、空气净化、土壤保育和森林游憩等方面功能复合程度明显提高。
六是延续历史文脉。一方面，重点修缮历史文物，加强传统风貌、历史建筑及古村落保护传承，将特色民居与传统风貌保护整治有机结合；另外一方面，充分运用原有新铺圩沿石窟河的八字码头等九座码头遗址，挖掘赣南-潮汕、闽西-潮汕古驿道文化要素，打造特色水路古驿道。
08 总结
全域土地综合整治是一项复杂系统的工作，具有综合性、多元性、多要素等特点。实践证明，生态修复理念下的全域土地综合整治是贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，也是履行自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。
来源 | 广东省城乡规划设计研究院有限责任公司
撰稿 | 城市发展研究中心 黎诚 孙晴 袁波 邹家婷
蔡晓琼 刘诗源 吴欣 庞志键
