《民法典》宅地使用权“自动续期”的思考

酝酿多年的《民法典》明年即将正式实施，其中第三百五十九条提出：住宅建设用地使用权期届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。这也就意味着，广受关注的住宅用地70年产权续期问题，终于一锤定音了。不管如何，让老百姓有获得感，充分分享到改革开放和城市化的红利，除了工资性收入以外，还有资产性收入和其他收入，让内需充分释放，并成为增长引擎等综合背景下，土地使用权满70年后可自动续期，不必担心被收回。

不过，所谓“自动续期”，要依照法律法规，对广大老百姓来讲，还是说的不清楚，到底是无偿续期，还是有偿续期？有偿续期采取何种收费标准？有无能力承担费用？应该说，“自动续期”应被看作上位法和中央层面的“顶层设计”，作为地方公共服务的融资手段，收费也为地方拥有，加上公共服务供给多为地方职责，且各地人口状况、公共服务基础和经济发展等差异太大，国家没有办法、也无必要出统一细则。各地只能在“自动续期”的框架下，依据从土地财政到公共财政转型的进度安排，本地土地出让的历史特殊性，本地居民的承担能力等，制定本地的续期规则。

2016年4月份，温州土地使用权巨额“续期”的报道，引发了社会广泛热议。尽管，因续期价格高（占房价总额约三分之一的土地出让金），此次“续期”受到了抵制，但仅涉及600多套房屋，体量不大、有特殊性（20年使用期限），可制定专案解决。此前，深圳和青岛等地也有类似案例，也都以地方自身实践探索予以解决。问题是，上世纪90年代末住房市场化、货币化改革以来，土地出让的规则标准化了，即经营性用地“招拍挂”出让，商住用地40年出让期、住宅用地70年出让期。未来不久，这些使用期标准的用地会集中到期，续期怎么安排呢？

目前来看，就如同房产税等执行层面“属地化”的政策一样，住宅用地使用权到期续期也有国家的顶层设计，但地方执行的具体方向（比如，免费续期还是缴费续期，缴费标准如何，对普通住房和首套住房影响有多大等），应该尽快给出原则性的指示。目前来看，房产税也好，宅地到期续期也好，这些都关系到老百姓的切身利益，国家有了顶层设计，但“自动续期”语焉不详，而各地并无操作性的规程指引，媒体和专家却充斥着多元但方向不一的观点，草根层面充斥着民粹式的批评和建议。众说纷纭但辩驳不清时，需要追根溯源，才能看清问题本质，找到解决答案。

2015年3月，国土部颁布的新版《不动产权证书》上，新设“使用期限”一栏，当时有媒体报道称，设置“使用期限”意味着“全国业主变房客”。对此，时任国土资源部部部长的姜大明表示，证书有权力类别，“使用期限”指的是土地使用期限，房屋所有权没有期限。笔者又迷惑了，既然土地所有权归政府，业主只交了70年使用的费用（已通过房价支付）。那么，使用权到期后，政府可行使所有权，将土地无偿收回。相应地，业主也可以行使其所有权，将地上建筑物拿走。但问题是，谁都知道“房随地走”，业主那堆建筑物还能悬在空中不成？因此，房屋所有权必然受到土地使用期限牵扯，无法避开，业主对房屋的所有权还是无法落实。

后来国土部解释，新版《不动产权证书》上新设“使用期限”，是为更醒目地标明土地使用期限，提醒业主在使用期限到期前及时去续期，实现自己对于房屋的所有权。事实上，这一点在相关法律中已有规定：《城市房地产管理法》第22条规定，“土地使用权出让合同约定的年限届满，土地使用者需要继续使用的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回土地的，应当予以批准”。言下之意，业主有优先续期权，通俗点讲就是，只要业主还要，别人就不能要。

但如何“续期”仍旧不明。老百姓理解可不同，有的认为，房子是我的，房子不能离开地，自动续期就是无偿续期；有的遇到该问题时“挠挠头”，时间还久，不考虑它。不管哪一种理解，结果却是，房价和买房基本不受剩余期限影响。这也是为什么，2016年温州高价续期案例在媒体和民间“炸开了锅”。彼时，新华社记者向当地国土局求证核实时，温州主管部门表示，国家未出台“自动续期”细则，基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续。因此，操作中只能参照国有土地出让的做法，先由第三方机构评估土地价格，折算出楼面价和业主要缴纳的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同，但续期收费还是低于“招拍挂”下的出让金额。

事实上，“土地证续期”的案例在市场化改革、引进外资较早的城市已经出现了，比如深圳、青岛、温州等地。特别是，土地和住房市场化开展更早，市场化实现形式探索更丰富的深圳，20年前就已经出现，近10多年来也屡屡有“续期”的案例见诸报端。2016年4月份的“温州续期”案例，之所以备受关注，不在于“自动续期”要不要缴费，而在于续期的价格太高了，被认为超出百姓承受的范围（20年期限的地块需求，大家有预期），且对房地产市场会产生重大影响。

1981年12月，《深圳经济特区土地管理暂行规定》颁布实施，允许给在特区投资的外商划拨土地，并规定了土地最长使用年限：工业用地30年、商业用地20年、商品住宅用地50年。这比国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定年限少了近一半，被称为“特区年限”。据悉，上世纪80-90年代出让的“特区年限”的土地有73平方公里。

上世纪80年代末，同温州完全一样，深圳以20年使用期出让了一批商用土地。2001年后，这些用地陆续到期。2002-2004年，深圳尝试以100%的市场地价补缴作为续期条件，但没有得到业主响应，原因也是“价格太高”。2004年，《深圳市到期房地产续期若干规定》发布实施，20年使用期的补缴地价下降为基准地价的35%。由于补交额可承受，而拖欠地价无法转让，在实现资产收益的诉求下，业主均补缴并获得续期。当然，后来也有深圳官员认为35%的补缴规则下，让利太多了。

深圳“低价续期”有两个原因。首先，按基准地价来征收。而“基准地价”是土地的初始价，即土地完成拆迁和平整等一级开发后，政府确定的平均价。每5-6年，政府更新一次基准地价，按2013年版本的基准地价[ 服务于城市更新补偿的基准地价，远低于市场化的标定地价，2013年版式基准地价是最后一版，2019年全部改为市场化的标定地价。]，福田区基准地价最高和最低分别为每平米5317元和1356元，罗湖区为4582元和1239元，笔者简单匡算了一下，这一地价水平仅为市场地价的1/4-1/3；其次，按照基准地价的35%征收。站在当时看，深圳市政府还是本着藏富于民和留住资金的想法。

温州案例中，续期价之所以高，是因为按照市场价格来征收，即媒体报道的“缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金”。事实上，即便按照市场价来征收，也有充足的理由。收取土地出让金，是地方政府作为国家机器，履行土地所有者职能，向土地使用者收取使用期限内的土地出让金的行为。只交了20年的使用费，到期后若继续使用，按市场价续缴，在法律站得住脚。

不管是70年土地使用期，还是“自动续期”，都是从香港学来的。上世纪80年代改革开放之前，“土地不准租赁和买卖”，在我国上升到了谁也不敢碰的意识形态高度，否则会刑法伺候。但是，外资进来后要盖房子，不能让人家悬在空中，于是就急借鉴了香港土地批租的制度。因此，我国内地土地有偿出让和续期，本质上是从法律禁止到开放这一历史过度背景下的“政治设计”。

在英国本土，永久业权（freehold）的私人土地占85%，公共用地仅占15%。之所以英国在香港实施土地批租的制度，一方面在于，1997年香港回归祖国，另一方面在于，香港“自由港”开发的模式下，本地政府没有多少税收，只能以土地出让来获得政府运营和公共设施建设资金。有偿、有限期批租，既能保证政府收入可持续，也让政府和承租人分享香港开发的增值收益。

而且，香港土地批租很灵活：19世纪中期，土地批租年限为75年，后因承租人抱怨且经济形势不好而改为999年。19世纪末，城市化快速、地价上升快，香港政府担心收入减少而改回75年且到期后再免费续75年。第二个75年到期后，要按年来缴租金。1997年回归时，为保持平稳过渡，所有土地官契到期的新界，再免费续期50年到2047年。1985年联合申明发布到1997年，可批期限至2047年的新地（1997年前象征性缴纳出让金，1997-2047按年缴租金）。

香港土地批租有以下特点，一是批租期限多样，有无期限、999年、99年、75年、50年等年期并存；二是初期批地更像一个总开发商或承包商，无规则、随意性大；三是期限和续期标准暂时统一，多数土地到2047年到期，且2047年之前的续期，均按年租金3%缴纳每年续期费；四是对2047年之后如何续期，既无法律化、永久化，也无言明，而是待到2047年以后再解决。

之所以将2047年到期后该如何续期放到以后解决，一方面与基本法确定的香港社会制度50年（1997-2047）不变有关。更重要的是，长期坚持“低税率、自由港”的香港，政府收入确实无保障，在土地出让制度设计上，要保持灵活性。一河之隔的深圳，80年代开放和引进港资时，一穷二白，3000万元的启动资金都是借来的，土地为公共设施和城市化融资具有必然性。

由于我国初始市场信用空白，私人不动产很少，而地方政府不能独立发债，西方式的市场化融资（“市政债+房产税”）被堵塞。但是，土地是政府可利用的唯一大宗资产，政府信用又很强。加上1994年分税制后，中央默认地方利用土地为公共服务融资。因此，土地有偿有限期出让，尽管在当时是市场化急就章的无奈决定，甚至有“拍脑袋”的意味，但却是我国城市化、市场化初期，公共服务唯一的融资模式，且契合快速城市化对公共服务一次性巨额投入的融资诉求。

历来，政府对国有土地的批租有两大规律，一是以土地为手段实现公共目标，而非土地经济价值最大化；二是随地方财政制度改变而改变。城市化既是人口、产业和资源集聚的过程，也是涵养税源的过程。城市化前期，靠土地为公共服务融资，意味着在承租期间内，承租者有免费享用公共服务的权利。不动产价值是公共服务的最大容器，这也意味着不动产拥有者有权分享增值收益。

不动产增值收益非房产增值，而是土地增值。因此，在土地使用权到期后，免费或低价续期，让房产拥有者和政府分享增值收益，具有必然性。另外，在城市化前期，只有免费或低价续期，才能集聚更多的人口、产业和资源。这就是为何，在开埠或拓荒时，土地近乎免费奉送。由此，不管是2004年73号文规定，“20年使用期的行政划拨用地（免费）补缴地价为基准地价（市场地价的1/4-1/3）的35%”，还是4月19日官方明确“1995年9月18日前出让土地到期免费顺延至国家规定最高期限”（前期已按深圳地方有偿出让标准缴费），深圳都是在贯彻上述原则。

城市化中后期，人口和资源集聚、产业升级，实体经济提供的税收占比上升，一次性巨额投入的公共服务（如地铁）减少，且能通过规模效应来降低公共服务供给成本，土地融资的必要性下降。另外，城市化的另一面是市场范围扩大和信用体系建立，公共服务融资开始转向资本市场，如我国近年来如火如荼的地方债务置换、PPP、债转股、基建REITs等。而且，城市化中后期是“抢人大战”，哪个城市公共服务好，人口就迁往哪个城市，该城市集聚度更高，税源更有保障。保护物权、实现“有恒产者有恒心”是争夺人口的杀手锏，低价续期土地使用权也有必然性。

温州案例在法理上说得通，地方也有权限，毕竟地方政府是土地的所有权人。之所以争议大，在于让利和共享的城市化趋势下，低价续期才是主流。地租和税收是政府两种公共服务融资模式，在支出一定的情况下此消彼长。税收上升到一定程度（包括向财产税转型），免费续期是“上上签”，这会涵养税源、培育公共财政，而坚持按市场价续期，或驱使人口流出或到周边买房。深圳和温州目前处理的仅仅是国家统一出让期以前的小批量案例（20年产权的住宅），海量的70年使用权到期（大概在2065年后）后如何续期，未有定论，或财政预案未准备好。但不管如何，土地出让收入能全部用到“雪中送炭”的公共服务上，这是减少争议，顺利续期的唯一出路。

作者：李宇嘉  来源：南粤规划

[①]李宇嘉，广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心主任助理，经济学博士、高级经济师，研究方向为房地产金融与房地产政策。联系方式：13670092157；邮箱：yujiali7807@163.com

[②] 服务于城市更新补偿的基准地价，远低于市场化的标定地价，2013年版式基准地价是最后一版，2019年全部改为市场化的标定地价。