文章导读
我国城乡建设重点已由增量扩张转向存量优化，存量建设用地更新是其中关键，也是市县国土空间总体规划中的重要内容。研究结合地方实践，建立城镇存量建设用地识别与更新的研究框架，重点关注低效用地与闲置未利用土地。定性定量相结合，构建城镇低效用地的判断方法与指标体系；根据批地至用地的不同阶段，对批而未用土地提出相应政策。旨在提高用地质量，优化用地全周期管理，为存量更新的落地实施与政策制定提供有益参考。
作者简介
祝颖盈，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生；
马文晶，北京清华同衡规划设计研究院有限公司，规划师。
01 研究背景与研究意义
城市更新经过不断的实践经验总结和问题反思，其概念和内涵逐渐从大规模拆除改造向渐进式更新，从注重城市物质环境的改造向关注城市经济、文化、社会更新的综合方向发展。十九大报告、中央城市工作会议、中央城镇化工作会议等系列文件均指明，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应重视存量空间资源的开发利用，从外延式扩张向内涵式提升转变。
对于存量建设用地更新，既有研究偏重大城市，在用地类型上多聚焦工业用地，对广大普通市县，对居住用地、闲置未利用土地等的研究还相对不足。而由于城市发展阶段和建设管理水平的局限，利用不充分、不合理的用地情况普遍存在。
国土空间规划背景下，从土地利用的角度来看，城乡存量建设用地更新的重点是通过各种方式促进土地使用效率和效益的提升。本文的城镇存量建设用地更新研究对象主要包括：利用不充分不合理的城镇低效用地，以及闲置未利用土地（已批而未用土地为主）。
浮梁有历史悠久、建设层积的老县城，有发展地方特色产业、承接重要功能的产业园，有因各种原因造成的土地批而未用，存量用地类型多样、复杂。以浮梁为例，探索城镇存量建设用地更新，进行低效与闲置用地识别、更新制度探讨和规划实践研究，有其现实意义与可借鉴性。
02 城镇低效用地的识别与更新策略
2.1 城镇低效用地的判断方法与指标体系
低效用地包括低效居住用地（老旧小区、城中村、城边村等）、低效公共服务用地、低效商业服务用地、低效产业用地等。低效用地评价体系需反映出建设品质、土地利用效率及效益、未来计划等，故从物质空间、经济活力、设施环境三个方面，根据不同用地类型，分别构建城镇低效用地判定的指标体系。
表 1 各类低效用地判定指标
2.3.2 低效及闲置产业用地更新路径
对于产业用地，除了物质空间的更新，经济活力的综合提升更显重要。综合借鉴前沿地区实践经验和规章制度，尝试构建操作性强、松紧适度的工业用地监管机制。
图 1 存量工业用地监管工作流程示意（来源：根据《广州市工业用地产业监管工作指引》整理）
图 2 工业用地评估奖惩示意（来源：根据《广州市工业用地产业监管工作指引》整理）
（1）摸底调查、建数据库。全面掌握用地现状与开发潜力，建立产业用地监管数据库，尤其应明确城镇低效及闲置产业用地，并与不动产登记数据库衔接。各工业园区应建立节约集约用地动态监控数据库，加大低效及闲置用地清理处置力
（2）编制专项规划、细化实施方案。明确目标任务、规模布局、开发时序、资金筹措、保障措施等内容。明确拟再开发地块的土地房屋产权资料、控制性详细规划、产业转移及搬迁安置方案、实施主体及再开发方式、投资及经济社会效益评估等内容。这里涉及三项工作重点。
一是，产业用地签订监管协议，约定投入产出。低效产业用地、新增或重新出让的产业用地，签订《项目投入产出监管协议》，明确开工、竣工、投产、达产时间和税收产出率、投资强度、土地产出率等关联条件。
二是，加大闲置产业用地清理处置力度。已交地的工业项目，未动工开发满一年的，依法征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，依法予以收回。对已开工建设但未达到控制标准的闲置用地、闲置厂房，允许企业通过招商引资进行合作开发，或与工业园区管委会共同招商、共同开发。
三是，明确城镇低效产业用地再开发方式，包括协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营、自行开发等方式，从实施主体来说主要有政府收储和原土地使用权人自主开发两种。
（3）加强项目实施评估。项目实施后，对项目产生的经济效益、社会效益、生态效益进行评估，形成实施评估报告；定期对实施项目进行督查考核。新增或重新出让的产业用地，在约定的考核周期对《监管协议》约定事项的履行情况组织评估。低效产业用地督促整改，整改到期后对《监管协议》约定事项进行履约评估；过渡期后仍未达到《监管协议》中要求的，收回土地使用权。根据评估结果，进行奖惩。
此外，对以三线企业为代表的浮梁老旧厂区进行详细调研，工业建筑与场地环境保存较好的建议申报工业遗产，以工业遗产的标准进行保护利用。可结合浮梁全域旅游与乡镇发展规划，对老旧厂区闲置用地进行盘活利用、改造更新，用于发展文化创意和文化旅游。
图 3 老旧厂区照片
03 批而未用用地的识别与更新路径
3.1 批而未用用地的识别
批而未用土地可通过用地审批和利用情况进行综合判断，其更新需加强具体情况的甄别，并非所有批而未用土地都有条件进行更新再利用，应结合所处阶段和实际情况进行处理。
3.2 批而未用用地的更新路径与政策建议
结合国家与地方政策，提出符合地方情况的措施，加快推进浮梁批而未用土地的处置工作。重点从建设用地全生命周期管理角度，结合所处阶段（批地、征地、供地、用地，图4）和实际情况分类处理，提出相应政策。
首先，调查摸底、建立台账、制定计划。组织开展建设用地普查，建设图、表、数一致的建设用地“批、供、用、查”信息系统。对批而未用土地进行清查，上图入库，建立批而未征、征而未供、供而未用（含闲置土地）三类专项数据库，明确批而未用土地规模、分布、类型、原因、利用方向和盘活时序，对批而未用土地消化情况实行销号式动态管理。强化部门协调与规划衔接，避免由此产生更多的批而未用土地。
进一步的，明确是否继续实施征地或供地，有明确用地计划和落地项目的，尽快落实消化用地，依法推进征地、供地、用地；如因规划、政策调整等原因，不再实施征地或供地的，依法进行用地回收或方案调整，重新考虑规划用途，优先保障民生。可根据批地至用地的不同实施阶段，如：已批地、不再继续实施征地的，已征地、不再继续实施供地的，已供地、不再继续实施用地的（包括认定的闲置土地），等情况，提出适宜政策。
图 4 建设用地不同阶段示意
04 更新实施管理
4.1 更新重点区域与时序安排
根据低效及批而未用梳理，提出中心城区更新的重点区域及更新目标。明确城市更新时序，以配套设施缺失程度、城市空间品质、土地效益为基础，通过现状及规划开发强度、开发成本收益等方面综合确定开发时序。建立更新数据库，规范数据格式，实现权属、空间位置、规模、现状特征等的精细化管理。
4.2 更新空间单元
更新空间单元的划定，应充分考虑与专项规划、详细规划编制的衔接。建议更新空间单元与控规的规划管理单元范围一致。根据更新用地的分布情况、开发难易程度，对规划管理单元进行局部调整，协同划定更新空间单元。结合生活圈构建，根据每个更新空间单元的具体情况，提出更新措施，注重补短板、强弱项，如：调整用地、加密路网、补足设施、增绿提质等。并在规划管理单元图则中，增加更新相应内容。
05 结语
存量更新工作旨在挖掘地方价值特色，提升用地质量，优化空间品质，改善民生环境。符合当前许多中国城市的发展阶段，也是市县国土空间总体规划中的重要内容。针对这一复杂性的系统工作，本文以浮梁中心城区的城镇存量建设用地更新工作为例，定性定量相结合，从建设品质、经济活力、设施环境、未来计划、相关政策等角度，建立城镇低效用地的判断方法与指标体系，识别低效居住用地、低效产业用地，综合判断批而未用用地，分别给出有针对性的更新路径、实施策略，并与详细规划相衔接。以期在市县国土空间总体规划层面，提出存量更新的规划方法与政策建议，为建设用地的高效使用与全生命周期管理、存量更新的落地实施与政策制定提供一定的有益参考。
表 4 城镇存量建设用地的识别方法与更新策略
致谢
感谢北京清华同衡规划设计研究院霍晓卫、李庆铭对本研究的帮助！
