摘要
全域土地综合整治是优化乡村生产、生活、生态三大空间布局，落实国土空间规划的重要抓手。在梳理全域土地综合整治概念演进及其与国土空间规划关系的基础上，解析当前国土空间详细规划面临的问题与挑战，提出完善国土空间详细规划体系的思考与建议。建议构建土地用途管制全域覆盖和乡村发展建设并重的详细规划体系，结合全域土地综合整治，实现详细规划的全域全要素土地治理。
作者
曹小曙，陕西师范大学西北国土资源研究中心主任，自然资源与国土空间研究院院长 教授/博士生导师导；
黄晓燕，陕西师范大学西北国土资源研究中心 教授/硕士生导师；
李 涛，陕西师范大学西北国土资源研究中心 副教授/硕士生导师。
一、引言
国土是经济社会发展、城镇化发展及生态环境建设的空间载体。国土空间规划治理体系是国家治理体系的重要组成部分。2019年5月中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[1]。国土空间规划从层级和内容体系来看，形成了“五级三类”的框架体系。纵向上，对应行政管理体系，包括国家、省、市、县、乡镇五级。横向上，包括总体规划、详细规划以及相关专项规划三类。总体规划强调规划综合性和全局性，详细规划强调实施性，而专项规划则突出对重点领域、重要方面和重大问题的专门性研究和规划。分级分类的国土空间规划体系是我国空间规划体系改革的重要成果，有助于实现国家战略部署和约束指标的层级传导和空间落实。
近年来，随着我国国土空间规划实践的全面开展，学术界和相关从业人员对国土空间规划的内涵定位、空间体系、政策法规体系、支撑技术等进行了广泛讨论[2-6]。尤其是从编制的重点和方向、目标指标、实践探索等方面对不同层级的国土空间总体规划进行了深入分析[7-8]。但对于新国土空间规划体系下的详细规划讨论相对不足。相对于国土空间总体规划的完整框架和技术方法，相关文件中关于详细规划编制框架和模式的部分还有待完善。详细规划如何顺应新的国土空间规划体系，进行自我调整和完善，有效发挥其国土空间管制的核心工具职能成为紧迫议题。
传统的详细规划主要在城市层面编制，用于引导近期土地开发和建设安排，为我国的城市用地管控和建设引导做出了突出贡献。然而，在新的发展背景和空间规划体系下，详细规划面临着城镇化转型、高质量发展、建立现代化治理体系、乡村振兴、生态环境治理等一系列挑战。作为“五级三类”中被保留的实施性规划，详细规划在功能定位、管制内容、治理方式等方面急需适应性调整，以应对生态文明建设和高质量发展目标下的国土空间治理挑战。
二、全域土地综合整治与国土空间规划解析
1.全域土地综合整治概念的演进与形成
土地整治的本质是“对人地关系的再调适”[9]。土地整治的概念由国土整治演化而来。国土整治的概念最早发源于欧洲，在我国20世纪80年代地理学界开始提倡，后来被称为土地开发整理，再发展为土地整治的概念。土地整治包括土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等，是为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对土地进行的综合治理活动[10]。我国土地整治的实践主要经历了四个阶段。第一阶段从20世纪80年代开始，以借鉴国外经验、探索耕地保护为主；第二阶段以农用地整理为重点，试点建设用地的整理；第三阶段，主要实施土地整治重大工程以推动地方创新；第四阶段的重点是国土综合整治与生态保护修复。
国土综合整治是对国土空间布局和自然资源利用进行优化调控的过程。在不同的时代背景下，国土综合整治具有不同的内涵、目标和定位。在当前国土空间规划的语境下，国土综合整治成为实施国土空间规划、落实用途管制的重要手段。我国在2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，推进农用地和低效建设用地整理以及历史遗留损毁土地复垦。
全域土地综合整治是在国土综合整治的基础上发展起来的一个全新概念，指的是在国土空间规划的指引下，对生产、生活、生态三大空间的全域优化布局和整体设计，对山、水、林、田、湖、草、村等进行全要素综合治理。对生产空间而言，主要指农用地的整理；对生活空间而言，主要指建设用地的整理；对生态空间而言，是乡村生态保护修复。2019年12月自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，自然资源部将组织开展全域土地综合整治试点工作。[11]。2020年，中央一号文件强调“展开全域土地综合整治，优化农村生产、生活、生态空间布局”[12]。全域土地综合整治以乡村为基本实施单元，主要任务包括高标准基本农田建设、农用地整理、建设用地整治、农村人居环境整治、生态保护修复和公共空间治理等。
国土空间规划体系示意图
2.全域土地综合整治对国土空间规划的支撑
（1）理论支撑
国土空间是自然与人类所共同实践的物质载体。国土空间规划体系就是要解决人类活动和自然之间的关系问题，自然系统与人类活动系统相互作用而形成的人地耦合系统是国土空间规划的基础理论支撑与系统性应用的前沿地带[13]。“国土空间规划”不是一个单纯的“土地＋空间”自然要素的规划，实际上是“人—地关系”规划，包含了“人的系统”和“地的系统”两个对象，以及确定两者相互对应的空间分布关系、结构配比关系、开发利用强度关系的过程。
国土空间“五级”规划，以不同尺度、不同社会组织形式、不同生产方式、不同治理制度为背景的“人类系统”为对象。由于各级“人类系统”在“土地空间”的投射具有很大区别，不能简单地按照“自上而下”传导管治的单向传导逻辑去设计国土空间规划体系。构建上下协同分工的“规划+用途管制”的治理体系必要且迫切。
全域土地综合整治是优化国土空间布局、建设美丽乡村的重要平台手段，是服务耕地保护和节约集约用地的重要举措。通过全域土地综合整治，可以有效发挥自然资源对高质量发展的支撑作用。国土空间规划是全域土地综合整治的引领，全域土地综合整治是国土空间规划实施的重要抓手。
人类活动与土地系统关系示意图
人类活动系统的构成示意图
（2）层级结构与国土空间规划对应，全域土地综合整治应依照不同层级进行划分，每一层级诉求不同、内容不同。在国家层面，关注的核心目标是粮食安全（底线支撑）、乡村振兴（结构安全支撑）、生态文明（可持续发展支撑）。全域土地综合整治为国土空间规划提供的是战略支撑。在省级层面，关注的核心目标是城市化、城镇化、乡村化。全域土地综合整治为国土空间规划提供的是统筹协调支撑。在市县乡镇层面，关注的核心目标是增加耕地数量，提高耕地质量，并通过城乡建设用地增减挂钩等政策手段，拓展城镇建设空间。因此，全域土地综合整治以落实国土空间规划为目标，包括农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、农用地整治和土地复垦。
全域土地整治与国土空间规划的层级结构
三、基于全域土地综合整治的国土空间详细规划思考
1.国土空间详细规划面临的问题和挑战
长期以来，我国传统的详细规划主要作为一种城乡规划建设过程中的技术管理工具和规划许可依据。一般在城市和镇范围内编制控制性和修建性详细规划。传统的村、镇规划深度与详细规划类似，主要方法还是村庄发展规划预测，建设用地管理等。总的来看，传统的详细规划存在重城内轻城外，对城镇开发边界外的非集中建设区管控不足等问题[14-16]。传统详细规划体系中，非建设空间未纳入城乡规划许可范围。而对于水域、林草地和耕地的空间许可制度也主要是针对单一要素的管控，缺乏对非建设空间的统筹安排。虽然传统的土地利用规划关注建设用地与非建设用地的用途转换，但也仅强调指标约束，缺乏对空间结构和功能组织的统筹安排，对于生态修复和土地治理则更是缺乏规划管理和监督[17]。
当前“五级三类”的国土空间规划体系中，总体规划是一个总的控制，是详细规划和各类专项规划的总纲。各类专项规划的编制应明确编制体系和各项落地需求，而最终应依据详细规划，将总体与各类专项规划关联起来。详细规划具有重要的法定作用，相关专项规划要相互协同。但目前相关文件并未明确专项规划的定位及具体类别。详细规划与专项规划和总体规划的横向衔接导向不明晰，审查要点不够清晰。
在新的国土空间规划语境下，详细规划主要对城镇开发边界内的建设用地进行管控，而非建设用地则通过国土空间总体规划或村庄规划间接或被动管控。非建设用地的专项规划存在的问题也很多，归纳起来有：未明确法定规划地位，非建设用地现有规划编制内容空缺与重叠错位，用地分类标准与用地评定的局限，缺乏完整的非建设用地规划控制要素体系等。
基于全域土地综合整治的国土空间详细规划框架
2.完善国土空间详细规划体系的思考与建议
（1）建立土地用途管制全域覆盖和乡村发展建设并重的详细规划体系
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了在城镇开发边界内编制国土空间详细规划，在城镇开发边界外编制村庄规划。对于城镇开发边界内的详细规划应建立全域覆盖的土地用途管制制度，并向精细化管理转型。依据国土空间总体规划划定的开发边界，控制性详细规划需要进一步深入研究确定分区管控单元，注意刚性约束和弹性管控相结合，有效落实地块化的全过程和全要素综合管控。
对于乡村建设空间，强调规划治理。乡村建设空间更多需要的是技术引导，是在底线约束下的乡村社会的规划自治[18]。乡村建设空间规划应强化引导，减少约束，在确保指标底线（永久基本农田、生态保护红线等）约束基础上，强化村民自治，把握好规划指标的刚性和空间布局的弹性，逐步实现指标化、导则化管理。同时，乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，应在规划中明确全域土地综合整治的目标和重点方向。
（2）结合全域土地综合整治，实现详细规划的全域全要素土地治理
在新的国土空间规划体系下，详细规划需要适应全要素和全过程国土空间管制要求，建立覆盖自然资源全类型的详细规划体系。针对非建设用地管控模式不成熟、管理边界权责模糊等问题，详细规划需要进行针对性调整。详细规划可以是专项规划的整合统筹者，其中非建设用地的管理是要件，也是当前的弱点难点。
全域覆盖并不是说所有的地方都要做详细规划，而是说详细规划在建立的过程中要考虑非建设用地的存在和它们之间的关系。详细规划应强化对非建设空间的规划治理，结合全域土地综合整治，对非建设用地提出要素控制，并最终落在用途管制规划图上，形成一个数据库、一张规划蓝图、一套管控机制。
全要素管控指详细规划需要对自然生态类、水源湿地类、农业生产类等不同因子进行精准识别，并对城乡非建设用地提出分类实施建设指引，明确非建设用地控制强度，提出土地用途管制措施。需要加强非建设用地管控指标体系研究，有效地将非建设用地纳入法定详细规划体系。
总之，一个科学的全域全要素的详细规划体系还有待建立。国土空间治理应当顺天意、应地理、合民心。要顺应全球化的过程，要因地制宜，以人民为中心，最终实现以土地利用为核心的国土空间全域综合整治、以生态文明为核心的国土空间系统修复、以社会和谐为核心的国土空间综合治理。
非城镇地区详细规划——用途管制
参考文献
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来源：微信公众号 规划建设前沿
