前 言
土地是经济发展的空间载体和基本生产要素，通过土地制度与政策创新，优化土地要素配置，从而提高土地资源配置效率，保障经济持续健康发展和产业转型升级，对供给侧结构性改革以及提高全要素生产率有着重要影响。在空间资源约束增强的背景下，城市空间发展的“存量时代”已经到来，提质增效成为城市发展的重要内容。《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》公示稿提出，广州城镇空间不高于市域面积1/3，国土空间开发强度严格控制在30%以内。《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是明确指出，建立城市更新利益共享机制，实施模式向连片规划转变，经济平衡向区域统筹转变。广州市推动 以 连片土地再开发为主题的土地整备是现实的需要。本文通过研究国内外典型国家、城市的土地整备方式，提出对广州土地整备工作的建议。
01. 国外城市土地整备
德国土地整理
德国是世界上 最早开展土地整理的国家，其《土地整理法》将“土地整理”定义为“提高农业、林业地区的生产和工作条件，同时促进土地管理和土地开发而进行的乡村土地产权重新调整手段”。德国土地整理经历了由单纯的提高农用土地生产效率的经济目标转变为协调自然生态、乡村人居环境以及农用土地生产效率的乡村可持续发展的综合治理手段。德国土地整理存在多种类型，就其常规土地整理来讲，由土地权益人或自然人提出申请后，经土地整理局联合多部门颁布土地整理决议，成立由土地所有者、学者、官员等人士组成的土地整理参加者联合会。参加者联合会召集的过程可看做对原利益清算的过程，保证土地整理顺利实施。在《土地整理法》赋予的高度自主权下，规划、分配方案通过“商讨共识”的方式自主进行决策而不受政府影响。整个过程中最重要的工作即为 土地估值与土地分配。 土地估值由中立机构的专家进行调查评估，各方利益在土地估值与建设方案中相互协商妥协。 土地分配的基本特征有两点：一是按“谁收益、谁贡献”原则，土地整理过程中产生的资金消耗及公共设施占用的土地面积，由参与土地整理的土地所有者按照土地价值比例进行“均摊”。二是对因公共设施建设带来的土地面积减少通常会保证土地所有者最低的耕作面积，只有当参与者主动放弃全部或部分领回土地时，才会考虑以货币的形式予以补偿。分配土地通过选地意愿大会进行，需经过多轮公示和谈判，参与者达到相互妥协后，分配和补偿方案最终确定。从土地整理实施过程及主体来看，德国土地整理是一项经济行动，而非由政府主导并执行的行政行为。其在各方权属不变的情况下进行空间整理，并通过协商方式予以最终确定，政府在其过程中仅起到了引导监督以及规则的制定完善作用，甚至土地整理的经费筹措使用以及公用设施的建设维护均由参加者联合会负责。
日本土地区划整理
日本城市更新的推进模式主要有 土地区划整理事业及 市街地在开发两种。前者面向城市空间杂乱，建筑单体需要改造以及基础设施与公共设施缺失的区域；后者主要针对城市中老旧木结构建筑集中区域，尺度较小。此外，在提及日本土地整理中也通常会提到日本土地收用制度，该制度类似我国土地征收制度，多用于增量开发。本文仅针对实施内涵更偏向连片二次开发的土地区划整理事业进行阐述。部分学者认为，日本的土地区划整理源于对德国土地整理的学习，但日本土地区划整理更进一步，其使用范围已从前期针对零散农地整合发展到城市重建及开发建设项目上来，并且已成为土地利用规划变更的一种实施手段。与德国土地整理一致的是，日本土地区划整理一样作为协商式规划推进，以及规划变更前后土地权益人的土地价值不变。 协商式规划体现在两点：一是项目发起人可以是土地原先所有者、投资开发商、地方政府、专业部门（建设省）或者带有政府背景城投公司的任何一方，但项目启动必须取得超过利益涉及人数的三分之二以上以及土地面积超过改造区域三分之二的土地所有权人同意。二是在方案沟通阶段，开发方需要发起大规模的意见征求以及成立的专门协调会，协调会组织多轮土地权益人会议，在“权益人—开发方—地方规划部门”之间进行磋商。为维持土地权益人在规划变更前后土地价值不变的准则，日本明确通过征收高额的增值税以及补贴以抵消土地价值的增加或损失。与德国土地整理 不同的是，由于涉及开发方的介入，规划变更中会预留一块“抵费地”用以平衡开发方的成本。总览两国土地整理的制度规则，可以看到，国外在进行土地整理工作中坚持了 三项原则：一是坚持协商式规划，所有方案均需获得“土地权益人—开发方—地方政府”的一致同意。二是土地整理、规划变更前后，土地权益人的权属关系以及土地价值不变；三是工作开展内涵以提高土地使用效率并落实公共配套实施为目标，任意一方并不以通过该工作而获利。
02. 国内城市土地整备
台湾地区区段征收与市地重划
台湾地区关于土地开发的政策工具可归纳为 一般征收、区段征收及 市地重划。一般征收严格遵循“公共利益”优先原则，通常征收范围限定在国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护等10类公共事业，类似大陆地区土地征收。区段征收和市地重划都是推动台湾地区旧区改造、落实城市重大设施的土地政策工具，补偿方式多样，两者意义更接近大陆地区的土地整备与城市更新。 区段征收可归属于台湾地区土地征收的一种创新形式，其实施主体为政府主导实施，后期拓宽到资金充足的私人开发商。根据台湾《土地征收条例》，区段征收开展情况通常是为了公共利益的优化安排、增存用地合理开发利用以及土地利用规划变更等。在土地分配与对权利人利益补偿的方面，区段征收经历了由“传统区段征收”和“抵价地式区段征收”两个时期，但“涨价归公”一直是区段征收政策的核心精神。在“传统区段征收”时期，政府强制征收私有土地，实施开发落实公共利益用地后部分分宗标售给需用土地人。虽然条文规定原土地所有权人具有优先承受权，但其资金补偿标准偏低，回购土地面积偏少（甚至原土地所有权人无法以补偿价格买回土地），遭到民众反对。1980年后，台湾 首次提出“抵价地”的补偿方式，一是规定区段征收得以土地抵付补偿地价；二是放款原土地所有权人领回土地面积的限制，抵价地面积以区段征收总面积40%为限。1986年，“抵价地”的补偿原则正式列入立法，区段征收进入“抵价地区段征收”时期。这一时期，抵价地总面积以征收总面积的50%为原则，最低不少于40%，若被征收的土地为农业用地，则抵价地总面积最低不得少于45%。同时，原土地所有权人在选择现金补偿或是申领抵价地的方式都可以免征土地增值税。随着政府财政不足的问题逐渐暴露，公私合营式的区段征收开始出现，区段征收由政府 “完全控制型”演变为“低度控制型”。 市地重划类似德国“土地整理”以及日本“土地区划整理”，其目的均在于将区域内杂乱不规则的地形、地界和零散低效用地加以整理、交换分合，并兴建公共设施、基础设施，然后在保留公共设施用地和部分抵费地的前提下，将剩余土地按原有位次分配回原土地所有权人的一种市地改良利用方式。市地重划依实施主体可分为公办市地重划、自办市地重划以及公、私合办市地重划。其立项标准均为重划区土地所有权人半数以上同意，且同意者土地面积超过该地区总面积的一半。不同于区段征收可在城市计划范围外实施，市地重划仅能在城市计划范围内实施。在土地分配及补偿方面，三类土地中的抵费地是参与市地重划的土地所有权人付给政府或办理重划机构的费用抵缴土地，用以抵扣公共设施建设费用、重划费以及贷款利息等，其面积原则上不超过重划区的45%。而原土地所有人的土地面积原则上不少于55%。台湾地区区段征收手段是一种产权归一后重新返还的强制征地模式，而市地重划在执行过程中仍保留原土地所有人的土地所有权。对于权利人来讲，两种土地政策均灵活的利用了资金、土地等补偿方式保证了权利人利益不受损害且享受到了城市发展所带来的收益。对于政府来讲区段征收可以保证政府获得更高的公共设施建设用地，而市地重划手段获得的公共利益用地相对较少。但两者均实现了政府、原土地权益人以及开发商的利益共享。
深圳土地整备利益统筹
2011年，深圳市人民政府出台《关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号），为有效解决原特区外公共设施欠账以及规避城市更新实施困境，正式 确立土地整备制度。土地整备以政府为主导，立足于城市整体利益，通过对零散、低效用地的整合、清理和再开发，保障民生设施和重大项目用地，加强存量用地的规划实施。深圳土地整备工作目前主要存在 三种形式：房屋征收、土地置换以及土地整备利益统筹，三者在适用范围、主要目的、实施方式、补偿方式等方面有明显区别。土地整备利益统筹适用范围为原农村集体实际掌控用地，以利益共享为补偿原则，是典型的协商式规划工作。
表1 深圳土地整备的三种模式
表2 深圳土地整备利益统筹与城市更新的差别
在土地分配与利益补偿方面，深圳创新地通过“土地、规划、资金、产权”的政策联动方式，改变以往以货币补偿为主的实施方式，实现政府、农村集体及相关权益人等多方的利益统筹。在“政府主导、社区主体、市场参与”的原则下，政府与原农村集体继受单位 “算大帐”：通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，集约节约安排土地，保障城市建设与社区发展空间需求；原农村集体经济组织继受单位与相关权益人 “算细账”：通过货币、股权、实物安置等手段，确保权益人相关权益，实现整备范围内全面征转清拆。这一模式有效降低了实施博弈成本，提高项目的协商效率。
深圳土地整备利益统筹利益共享模式
留用地规则是深圳土地整备利益统筹政策的
核心内容。通过核算留用土地指标，可以对土地权利人所持有的土地进行权益补偿以及土地确权。留用土地借助土地整备单元规划制度，在规划层面可以对规划用地性质调整。
留用土地安排一方面是对原土地权利人所持有权益予以等价值补偿，同时也可以提高土地贡献率，增加政府收储用地面积。另一方面，留用土地既可在项目范围内安排，又可在项目范围外安排，有利于城市建设用地集中成片。原农村集体所获得留用地不得超过土地整备利益统筹项目范围面积的55%。留用土地采用政策性地价，其标准远低于市场评估地价，有效降低了土地权利人获得土地的成本，激发原农村集体、市场对于开展土地整备项目的激情。
深圳土地整备利益统筹利益分配模式
03. 对广州的启示
通过对国内外典型国家、城市的土地政策剖析，并基于广州土地整备工作制度构建和实施的基础，可有如下启示： 一是需健全从顶层设计到实施细则的政策体系。特别是要关注中共广州市委广州市人民政府发布的《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号）中提到的“储改结合，成片整备”。该政策已将一部分“规划”、“土地”的内涵融入土地整备，要注重健全具有可操作性的实施细则，建立土地整备政策“工具包”，形成“组合拳”灵活应对土地整备中的各种问题。 二是需建立与国土空间规划相匹配的规划体系。借助规划手段，直接将土地整理、收储与管控、开发相结合。将土地整备政策工具的实施范围覆盖到增量用地与存量用地两个层面，兼顾农用地、未利用地转建设用地以及现状土地利用的规划变更。 三是建立具有广州特色的“土地、规划、资金、产权”多手段的利益共享机制。通过多角度、多维度的政策联动利益共享机制，提高多方实施土地整备工作的积极性，实现政府、农村集体及相关权益人等多方利益统筹并且有效降低施政成本。 四是创新重大项目落地实施路径，实现从“项目等空间”到“空间等项目”的转变。摆脱传统路径选址往复、时效性差等问题。通过土地整备提前收储土地，将项目落地路径转变为：规划蓝图—土地整备—项目选址—土地供应的新模式。
创新规划实施路径
文章来源：广州市规划院 深圳研发中心
