导读
英国近年的地方规划审查响应了“地方化”规划改革趋势，对我国市县国土空间总体规划的编制与审查审批具有一定借鉴意义。本文分析总结了规划改革背景下英国地方规划编制和审查批准的主要程序、主要做法及其重要特征，并针对我国市县国土空间总体规划审查提出相应建议。
01 英国地方规划编制与审查的主要背景
1.1 规划改革进 程中的规划审查
1947 年颁布的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act 1947）实行土地开发权国有化和规划许可制度，确立规划法定地位，奠定了英国现代城市规划体系的制度基础。此后英国规划体系历经 1968 年、1985 年、2004年、2010 年多次重大改革，反映出其社会经济、法律制度、政治和政党、行政管理等因素的时代要求。
作为实行地方分权的单一制国家，中央政府对地方规划编制成果开展审查，是英国规划行政监督的重要方式，也是历次规划改革重要议题，目的是促进规划成果科学合理、加强规划层级约束、提升规划编制审批效率等。2011年，《地方主义法》（Localism Act 2011）和 《国家规划政策框架》（National Planning Policy Frameowrk，NPPF）先后出台，进一步强化了规划改革的“地方化”趋势，规划审查迎来新的发展阶段。
1.2 当前规划体系和地方规划的主要构成
英国当前主要为两层级的空间规划体系，即国家层级的《国家规划政策框架》、国家重大基础设施项目规划(Nationally Significant Infrustructure Projects, NSIPs)，以及地方层级的地方规划(Local Plan)。
地方发展文件是地方规划的基本组成要素，又可分为发展规划文件和补充规划文件(Supplementary Planning Document, SPD)两类，以及相应的规划程序文件，如公众参与说明(Statement of Community Involvement, SCI)、地方规划编制计划(Local Development Scheme, LDS)、可持续发展评估(Sustainability Appraisal, SA)、年度监测报告(Annual Monitoring Report, AMR)（图1）。
图1 地方规划的主要构成
根据《规划与强制购买法》第38款，某地的法定发展规划主要包括空间发展战略（仅针对适用地区）、发展规划文件(Development Planing Document, DPD)、邻里发展规划等，是当地规划部门用以决定规划申请的直接依据（HMSO,2004）
1.3 地方规划编制审批的主要程序
英国地方规划编制审批程序可归纳为五个阶段：规划草案(Initial Evidence Gathering and Consultation)、规划公示(Publication)、提交审查(Submission)、规划审查与修改（Found Sound）和规划批准(Adoption)（表1）。其中，提交审查、规划审查与修改均为审查工作范畴。
02 英国地方规划审查的主要做法
2.1 以规划督查署为专门审查机构
规划督查署成立于1992年，是英国地方振兴、住房和社区部所属的准司法、半独立执行机构(Executive Agencies)，类似于我国事业单位。规划督查署由内阁大臣和威尔士议会授权，主要开展地方规划审查、土地开发相关规划许可申诉，以及国家重大基础设施项目规划(NSIPs)申请许可等工作。地方规划部门完成地方发展文件和相应程序文件编制后，将其提交至地方振兴、住房和社区内阁大臣候审，后者则委托规划督查署独立开展审查工作。根据大臣授权，规划督查署将指派规划督察员负责审查，也会根据需要指定多名规划督察员或外部专家协同开展工作。地方规划部门提请规划审查时，须指定一名项目助理(Programme Officer)协助规划督察员开展工作，并向规划督察署支付规划审查费用。
图2 英国近年地方规划审查工作情况（数量）（参考以下文献制作：The Planning Inspectorate, The Planning Inspectorate Annual Report and Accounts 2020/21[R],2021.）
2.2 以合理性和合法性为主要审查内容
根据《规划与强制购买法》第20款，规划督察员主要就规划是否合理可行(Soundness)、是否履行协作义务(Duty to Co-operate)、是否符合法律要求（Legal Compliance）等进行审查（表2）。
2.3 以听证会为主要形式的审查过程
主要包括三个步骤：提交审查与组织听证(Submission to Opening of Hearing Sessions)、形成修改完善意见及审查报告(Main modification and Reporting)、发布审查报告（Quality Assurance, Fact Check and Delivery of Final Report）。一项包括核心战略、内容相对完整的地方规划，其审查时长约一年；如只对原规划中的少量内容进行更新完善，则所需时间较短。统计2008年11月至2020年12月间提交规划督查署审查审查的各地方规划，包含核心空间战略的平均审查时长约466天，未包含的约350天。
03 英国地方规划审查的重要特征
3.1 以审查助力规划传导
可持续发展是贯穿英国规划体系的一条“金线”，规划体系主要通过逐层级细化的方式，实现该政策目标在《国家规划政策框架》、国家重大基础设施规划、地方规划、邻里规划等各级规划的纵向传导；同时，通过设立地方规划部门相互协作的法律义务，以保障相邻地区规划的衔接协调。这些内容都是审查的重点，规划审查成为规划纵向、横向传导的重要制度保障。在众多纵向传导要求中，住房建设目标是英国中央政府和地方规划部门矛盾最突出的规划内容，也是开发商、社会公众关注的焦点。地方规划部门为迎合地区选民需求，通常不愿意设置较高的住房建设目标并作相应用地安排，以免影响本地区的自然环境和居住品质，而这往往与中央政府振兴英国地区经济、提升东南部区域住房可支付水平等目标相冲突。住房建设目标也成为规划督察署规划督察员的审查重点，因此招来众多质疑和诉讼，但专业能力得到权威机构认可。2016年，英国最高法院(The Supreme Court)在一项判决中指出：法院应该尊重规划督察员的专业意见，支持其对相关政策的解读，规划督察员一定程度上类似专业裁决人(Expert Tribunals)。
3.2 “地方化”改革背景下规划审查的困境
近年来英国规划改革持续朝向“地方化”发展，规划分权趋势明显。在此背景下，作为相对独立第三方的规划督查署，其审查工作环境和角色都急剧变化，面临较大的法律诉讼风险、政治挑战，以及来自社会公众的审视和质疑。一是审查工作的政策和体制环境发生变化，政策不确定性增强。由于缺乏明确的规划政策指引、区域协调要求和住房建设目标，审查工作的不确定性显著上升，审查人员的专业判断面临社会公众更加严格的审视。二是审查人员的工作角色发生变化，工作独立性大为降低。由于区域空间战略规划取消、相关规划政策模糊，规划督查署及规划督察员成为联系中央政府、地方政府和社会公众的中间层次，并不得不对相关规划政策、发展目标进行解释和论证，影响了其原有的公正、独立的准司法裁决（Quasi-judicial）地位。
3.3 保障公众参与和信息公开
英国规划审查中的公众参与有两个方面值得关注，一是规划督察署及规划督察员对公众参与说明文件的审查，二是在规划审查工作过程中的公众参与。
整体来看，相对独立的规划督察署及规划督察员经授权，对地方规划进行第三方审查，以及审查过程中对听证会等方式的重视，均反映出英国地方规划审查工作中广泛、有效的公众参与。而编制和审查过程中的相关专题研究、公众意见、审查报告、规划成果等相关信息，都会通过信息化、可视化手段全面、及时公开。2021年6月，地方振兴、住房和社区部启动了一项先导项目（the Pathfinder Programme），推进在线地图、交互地图等数字技术在规划过程中的应用，促进公众参与与信息公开，提升规划工作效率。
3.4 规划的动态完善与审查
历经2004、2010年的两次改革后，英国地方规划编制与审查灵活性不断增强。地方规划可包括多个地方发展文件，可由某地区或多地区规划部门单独或联合组织编制，并可根据实际分步分项编制、逐次分项审查，经中央政府审查通过和地方政府批准后作为法定的发展规划。
此外，根据《城乡规划（地方规划）（英格兰）条例》和《国家规划政策框架》，地方规划部门须对经批准的地方规划进行年度监测，每5年对已批准为地方规划的发展规划文件开展至少一次评估，并判断是否需要修改或启动新一轮规划编制,也可以通过编制地区的行动规划，以避免已批规划的反复修改。修改规划需再次履行完整的编制审批程序，包括由规划督察员开展的规划审查。
04 对我国市县国土空间规划审查的借鉴
2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出我国原各级各类空间规划存在审批流程复杂、周期过长等问题，要求在国土空间规划体系中落实“谁审批、谁监管”、“管什么就批什么”、“精简审批内容”、“缩减审批时间”等要求。结合对英国规划改革背景，以及英国规划审查中“谁来审”“审什么”“怎么审”等关键问题的分析，提出如下建议。
4.1 明确审查权责，建立第三方技术审查机制
对地方规划的审查审批在我国原土地利用规划、城乡规划等体系中已有成熟实践，但也存在“审批流程复杂”“审批周期过长”等突出问题。其中，我国以规划行政主管部门、其他相关部门及其所属事业单位为审查主体，进而导致的程序复杂、职能混淆、权责不清，是产生前述问题的一个重要原因。作为相对独立的规划审查机构，规划督查署来源于英国1988年设立执行机构的改革，其核心是强调政府公共管理中决策与执行相分离，被视为英国“最重要的行政改革措施之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。虽然英国历次规划改革都强调主管部长或国务大臣审查、修改和撤销地方规划的权力，但持续缩减规划审批时间，并直至授权规划督察员开展规范化的审查工作，尤为值得当前借鉴。
一是明确区分规划行政审查和技术审查。规划行政审查侧重于对规划编制主体、编制程序、成果要件等方面的要求，其依据主要为相关法律法规和管理政策；规划技术审查侧重于规划编制成果的科学合理性，更强调以相关技术标准、科学分析为依据，对审查人员有一定的专业技术要求。规划审查兼具技术性、政策性等特征，明确区分规划行政审查和技术审查，推进政府职能转变，有助于解决原空间性规划管理体体系中存在的规划审查不充分、不规范等问题。
二是建立第三方技术审查机制。依托相对独立的第三方机构，发挥其独立性、专业性，建立地方国土空间规划常态化审查机制，减少不同行政部门审查工作的交叉重叠，提升审查绩效，明晰审查权责。相关行政主管部门和第三方技术机构之间的授权和委托关系，则可以根据实际情况，通过完善规划委员会审查职能、增强现有事业单位独立性和技术能力、市场化采购服务等不同方式实现。未来可结合实际完善行政管理体制，逐步从第三方技术审查向第三方审查过渡。
4.2 统筹规划编制、审查审批与实施，推进规划动态维护
规划审查审批是衔接规划编制与实施的关键环节，审查审批的程序和具体要求影响着编制和报批成果的内容、深度和形式，各级政府的审查审批内容聚焦于当前空间利用热点难点，也必然是规划编制的重点；同时，审查审批水平也影响着规划实施监督的科学性和可操作性。统筹规划编制、审查与实施监督有助于建立规划动态维护机制，前提则是以独立的第三方审查机制提升审查审批效率和水平，进而支撑规划动态编制和实施。
首先，基于事权划分精简国土空间规划审查审批内容。一是中央或上级部门在聚焦底线基础上，多以程序要求、政策指引、标准规范引导地方规划编制。二是要放权地方，为地方自主决定其国土空间开发保护利用留下弹性。英国规划督察署在“地方化”改革下的困境，就是值得深思的借鉴，可从中观察规划体系中平衡中央地方关系、把握各层级空间规划编制审批内容、维护规划审查独立性等。其次，可参考英国地方规划审查实践，结合实际采取“联合编制、共同报审”、“分步编制、分步审查”等方式，以编制、审查审批的灵活性获得规划实施的弹性。再次，应基于国土空间规划体检评估工作机制，研究完善规划监测评估及其审查机制，支撑国土空间规划的动态维护。
4.3 保障公众参与，发挥规划审查的权利救济功能
国土空间规划作为行政规划的主要类型，被称为立法、执法、司法之外的第四种权能或者附属行政立法，并兼具“立法”与“执法”的特征，但在主体权限、内容、程序与权利救济等方面存在法律规制不足。我国目前司法实践中，针对规划实施有关的行政行为的可诉性并不存在分歧，也形成了较为成熟的司法审查标准；但针对规划编制、审批等抽象行政行为是否属于行政诉讼范畴，学界仍然存在争议，实践中法院多不予受理。在此背景下，规划审查中的公众参与成为规划编制审批阶段中极其重要的公民权利救济途径，应充分发挥规划审查的统筹协调作用，完善公民权利救济途径，提升空间治理水平。
与英国相比，我国《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律法规针对规划编审阶段的公众参与，规定较为原则、具体程序缺失，实践效果有待进一步改善，社会公众也难以就规划编制审查等抽象行政行为向法院提起行政诉讼。应充分借鉴英国地方规划审查中专业机构独立审查、公众参与说明报告、审查听证会、规划成果信息化公开等经验，以规划审查作为空间治理的“协同平台”，保障各类利益群体积极参与，全面听取和充分协调社会公众的多元诉求，完善我国规划编制审查中公民权利救济途径，推动规划编制审查向多元互动的空间治理发展。
作者简介：
柳 泽，博士，自然资源部国土空间规划研究中心正高级工程师；
杨 茜，硕士，自然资源部国土空间规划研究中心工程师；
汪笑安 ，硕士，自然资源部国土空间规划研究中心工程师。
文章来源：城市与区域规划研究
