2019年，国务院建立了“五级三类四体系”的空间规划总体框架，按照全空间覆盖、全要素管控的思路，形成国土空间规划“一张图”。这一目标体系的建立有效防止了不同部门对同一空间要素多重管理、规划相互“打架”、彼此矛盾等现象的发生，有利于整体谋划新时代国土空间开发保护格局。但也因为部门间管理目标的不同、标准内涵的不一、名词术语的不同、过渡期编制导则和上位规划的缺乏，使得专项规划的编制工作困难重重。如何在不违背国土空间总体规划原则的基础上、实现部门专项要素管控要求、构建专项规划的内容体系，是过渡期专项规划编制的重点和难点。本文以《济南市湿地保护与利用规划》为例，在厘清国土空间背景下湿地保护与利用专项规划困境的基础上，从“夯基础、摸家底、定目标、重保护、强修复、可利用、强能力、保实施”八个维度出发，尝试构建面向国土空间背景下的湿地保护与利用专项规划的内容框架，为过渡期其他相似规划提供借鉴和参考。
01 国家高度重视湿地保护和发展
湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统，湿地更是被誉为“地球之肾”，我国拥有湿地面积6600多万公顷，居亚洲第一位，世界第四位。近年来，党中央、国务院高度重视湿地保护，湿地在生态文明建设中的地位更加凸显。党的十八大报告提出“扩大森林、湖泊、湿地面积”，党的十九大作出了强化湿地保护和恢复的重大部署，湿地保护提升到前所未有的关注高度。随着《生态文明体制改革总体方案》、《湿地保护管理规定》、《湿地保护修复制度方案》、《全国湿地保护“十三五”实施规划》等政策文件的颁布实施，全面提升了湿地保护与修复水平。“十三五”期间，我国新增湿地面积300多万亩，湿地保护率达到50%以上。
2021年1月20日，湿地保护法草案初次提请全国人大常委会会议审议，这是我国首次针对湿地保护进行立法，对湿地保护工作提供了法治保障。“十四五”规划纲要提出，全面加强天然林和湿地保护，到2025年，湿地保护率提高到55%，湿地保护掀开了新篇章。
02 湿地保护与利用规划编制的困境和难点
2.1 湿地相关规划编制历程
《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）是国际上重要的自然保护公约，受到各国政府的重视，至今已有170多个缔约方。我国于1992年加入《湿地公约》，关于湿地的研究和探索起步较晚，因为湿地立法的滞后，湿地相关规划体系尚未形成，审批程序不完善。目前，湿地相关的规划主要是以湿地公园为载体，包括湿地公园的总体规划、综合规划、详细规划、生态修复规划、水环境设计、景观营造等方面，缺乏湿地全域要素的顶层设计。
2.2 国土空间规划背景下，湿地规划的困境
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）（以下简称“若干意见”）建立了“五级三类四体系”的国土空间规划总体框架，明确提出国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要互相协同，与详细规划做好衔接。湿地保护与利用规划作为湿地专项，接受总体规划的约束，但因管理目标的不同、标准内涵的不一、名词术语的不同，以及上位规划的缺失，使得湿地专项规划的编制面临诸多困境，较为重要的有以下几个方面：
2.2.1 分类标准不一致
在2017年开展的第三次全国国土调查（以下简称“国土三调”）中设立了“湿地”一级类，《国土空间规划用地用海分类指南》（以下简称“用地用海分类指南”）采用了湿地一级类分类标准。林业部门作为湿地的主管部门，一直遵循《湿地公约》中的定义来进行湿地管理，在2014年公布的第二次全国湿地资源调查（以下简称“湿地二调”），将湿地划分为5类34型，与“国土三调”、“用地用海分类指南”中的分类标准差异较大。
表1 “湿地二调”、“国土三调”、“用地用海分类指南”中湿地类型划分一览表
2.2.2 缺乏编制导则指引
缺少专项规划导则：“若干意见”中指出，专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。但“相关意见”仅对专项规划提出了约束，尚未明确专项规划编制的主要内容、编制重点及成果形式。目前，颁布实施的导则也只是针对总体规划，缺乏详细规划及专项规划导则。缺少湿地相关导则和规范：除了国家湿地公园有明确的编制导则外，其他规划都缺乏导则和相关规范指引，编制内容有较大的随意性，规划体系不完善、规划类型多样、内容不统一、质量参差不齐。
表2 湿地载体规划的技术规范、导则
2.2.3 湿地相关政策文件要求较高
湿地保护是生态文明建设的重要内容，党的十八大以来，我国高度重视湿地保护，部署了一系列湿地保护和修复工程，建立了较为完善的湿地保护修复制度体系和政策支撑体系。党中央、国务院明确把“湿地面积不低于8亿亩”列为2020年我国生态文明建设的主要目标之一，把高质量的湿地生态系统作为美丽中国建设的重要标志。8亿亩的湿地目标是按照“湿地二调”的调查基数，与“国土三调”湿地分类数据不符合。
表3 湿地规划相关的技术文件
2.2.4 小结
过渡期内，湿地保护与利用规划缺乏编制导则，缺少上位国土空间规划指引，内涵和标准的不统一造成编制难度较大，但为规范地方湿地保护与利用发展、遏制湿地退化、修复受损湿地、实现湿地面积不减少的目标任务，湿地保护与利用规划的编制又迫在眉睫。
03 构建面向国土空间规划体系下 的湿地专项规划框架
符合国土空间总体规划原则、满足林业部门管理诉求，新时代湿地专项规划需要满足以下要求：一是需要厘清专项规划编制的内容、深度以及与国土空间总体规划、详细规划的关系。二是需要明确湿地专项规划中的湿地内涵，明确湿地分类与“国土三调”的关系，并形成基于“国土三调”数据的湿地底图。三是需要确定湿地保有量、湿地保护率等目标任务、构建湿地总体格局、湿地保护体系、湿地管理名录，划定湿地保护范围线和管控分区，以及提出修复、利用、宣教、监测、科研等多项可落地工程，实现湿地保护的“定量、定界、定工程”，编制“能用、管用、好用”的专项规划。
3.1 从“统筹协调”角度厘清湿地专项规划编制的深度
“若干意见”强调了全国国土空间规划的全局性和战略性，重在对总量目标和总体规划格局的把控，要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。因此专项规划中涉及到目标总量和总体布局等方面的内容都需要与总体规划衔接，涉及到定点、定位的内容需要与详细规划相衔接，保障专项规划工程项目的顺利实施。
3.2 从“八个维度”构建湿地专项规划的内容框架
依据《湿地保护管理规定》，从“夯基础、摸家底、定目标、重保护、强修复、可利用、强能力、保实施”八个维度，编制“能用、管用、好用”的湿地专项规划。
3.2.1 夯基础：从“统筹协调”角度构建湿地专项底图
依据“国土三调”、遥感影像、“湿地二调”、地形图、相关规划等，构建基础数据资料库，明确湿地分类与“国土三调”的关系，形成湿地底图。
3.2.2 摸家底：从“摸清底数”角度梳理现状发展基础
通过湿地资源综合评价，梳理出现状主要问题；解读相关规划，明确规划要求。
3.2.3 定目标：从“全面保护”角度确定湿地总体格局
确定湿地保有量、湿地总体空间格局，按照湿地生态系统服务功能保护的重要程度及保护和管理的严格程度，对湿地要素实行层级管控，与生态红线管控要求相协调。
3.2.4 重保护：从“分级分类”角度构建湿地保护体系
满足湿地保护率要求，与自然保护地相结合，构建湿地保护体系。
3.2.5 强修复：从“因类施策”角度开展可落地的修复工程
针对湿地现状问题，通过采取适当的生态工程，逐步修复或重建退化湿地生态系统的结构和功能，提升湿地生态系统的稳定性和抗干扰能力。
3.2.6 可利用：从“合理利用”角度确定可持续的利用模式
在确保有效保护与充分考虑湿地生态环境承载力的前提下，坚持“以保护求持续发展，以发展促环境保护”的发展战略，确定可持续利用项目和工程。
3.2.7强能力：从“完善配套”角度进行管理、宣教、监测等多项能力建设
开展湿地管理、宣教、监测、信息、科研、风险预警、技术支撑等项目。
3.2.8 保实施：从“保障实施”角度明确重点工程和优先行动
湿地保护与利用是一项持续的系统工程，是一个渐进的、发展的过程，突出近期重点工程及优先行动，做到有远见、有目的、有计划、有步骤，扎实有序地实施建设项目。
04 济南市湿地保护与利用规划内容体系
4.1 规划背景
济南市湿地文化历史悠久，湿地资源丰富多样，湿地区位极具战略意义。但随着区域社会经济快速发展，湿地面积减少，湿地功能退化。为落实《山东省湿地保护办法》、《山东省关于推进湿地保护修复的实施意见》、《济南市湿地保护条例》等文件要求，根据济南市经济社会发展客观实际，结合济南市生态文明建设中湿地保护修复目标任务要求，制定《济南市湿地保护与利用规划（2020-2035）》（以下简称《规划》）。规划范围为济南市全域，包括10区2县，涉及市域10244平方公里。
4.2 规划思路
《规划》以《济南市湿地保护条例》（以下简称《保护条例》）为依据，是《保护条例》的“配套文件”，将《保护条例》第十三条，“编制湿地保护规划，应当明确湿地总体布局、保护和合理利用的目标、保护重点、保障措施和利用方式，依法划定湿地保护范围红线，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。”等要求落实到空间，形成全市湿地保护和区县湿地管理的重要抓手。
4.3 规划主要内容体系
按照
“夯基础、摸家底、定目标、重保护、强修复、可利用、强能力、保实施”八个维度，重构济南市全域湿地保护、修复、合理利用和能力建设体系。
4.3.1 夯基础：明确湿地用地分类、形成湿地专项底图
首先立足济南市湿地资源的特点，依据湿地资源第二次调查（山东卷）、第三次全国土地调查、遥感影像、城市总体规划等上位规划、自然保护地等相关规划、地形图等基础材料，形成面向“三调”数据、且符合《湿地公约》、《济南市湿地保护条例》定义的用地转换标准。济南市湿地资源包括河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地四种类型，按照《湿地分类标准》、《土地利用现状分类》、《第三次全国土地调查工作分类》等标准，对应“三调”的河流、沟渠、湖泊、库塘、沼泽、水田等用地图斑。
其次，将提取之后的用地进行二次筛选，依据“湿地二调”调查标准，将湖泊、沼泽、人工湿地面积大约8公顷，以及长度大于8000米，宽度大于10米的河流作为调查对象，将不符合的要素删除，但要保留图斑面积较小，但实际连续面积满足标准的河流。
第三，利用遥感影像、“湿地二调”、“国土三调”，对不一致的湿地资源进一步校核，逐一分析冲突图斑，对不具备生态功能的河流、沟渠、湖泊、库塘、沼泽、水田等图斑进行校核，最终形成《规划》底图。
图1 现状湿地资源分布图
4.3.2 摸家底：摸清现状发展基础，厘清湿地发展面临问题
（1）调研和座谈
《规划》调研一个多月，举办了30多场座谈，遍历了10区2县重要的湿地资源，并以区县为单位，形成了现状调研报告。
图2 规划现状调研照片及报告（部分）
（2）现状湿地资源评价
通过调研和资料分析，
从湿地资源规模、格局、质量、生态系统、管理成效等方面进行评价，厘清济南市现状湿地面临的主要问题：
湿地资源规模评价：主要与“湿地二调”进行比较，规模略有增加，主要是因为生态建设增加的湿地资源，但也有一些因围垦、城市建设侵占等带来的湿地退化。
湿地资源格局评价：黄河湿地占据了济南市域湿地资源格局中的首要地位。此外，大汶河湿地、小清河湿地、徒骇河湿地形成的河流生态廊道有效丰富济南市中心城区、莱芜区、钢城区、济阳区、商河县等区县的动植物资源，提升了湿地生物多样性。济西湿地、白云湖湿地、玫瑰湖湿地等重要点状湿地资源大多分布于小清河、大汶河等河流生态廊道附近，有利于提升周边区域湿地生态系统的稳定。
湿地资源质量评价：通过构建数学模型，形成基于AHP的评估体系，总体来说，济南市大部分湿地资源水环境基本完善，生境质量较好，物种多样性丰富，受外界程度干扰一般。湿地生态质量为良好，湿地生态质量83分（总分100）。
湿地生态系统评价：典型性突出、多样性丰富、独特性明显、但较为脆弱。
湿地管理成效评价：颁发了山东首部湿地保护地方性法规，建立三级湿地公园保护体系，开展了一系列湿地修复治理工程，建立了第一批济南市重点保护湿地名录。
（3）发展问题及面临的主要威胁
城区湿地生态功能衰退、区外湿地资源大多自然发展，保护力度不够。生态蓄水得不到满足、湿地围垦、面源污染造成湿地面积萎缩，水系缺乏连通，生物多样性降低。湿地资源边界不清、受保护湿地资源有限，地方管理不便。
4.3.3 定目标：确定湿地保护目标和总体发展格局
（1）总体目标
通过对济南市现有上位规划及相关规划解读，以及对相关政策文件的梳理，立足济南湿地现状，按照“全面保护、科学修复、合理利用、持续发展”的方针，规划提出：守住湿地保有量3.01万公顷，到2035年，全市建成湿地公园24处，湿地保护小区24处，其他保护载体32处，湿地保护率达到80%以上。
（2）湿地空间结构布局
依托济南市总体生态格局，立足现状湿地条件、湿地生物多样性状况、区域生态环境特征、湿地资源保护与利用方向等，规划形成“一轴三带、多廊多点”的湿地空间结构。
（3）按照《保护条例》要求划定湿地保护范围红线
对应3.01万公顷湿地保有量，划定湿地保护范围红线，要求红线内湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
图3 济南市湿地总体格局
图4 济南市湿地保护范围线
（4）严格用途管制
依据《济南市湿地保护条例》（2016年）湿地生态系统服务功能保护的重要程度及保护和管理的严格程度，对湿地保护范围线实行两级管控：禁止开发建设区和限制开发建设区。其中 禁止开发建设区为位于生态红线内的湿地资源线，其它为限制开发建设区。
4.3.4 重保护：确定湿地保护体系和重要湿地名录
根据《济南市湿地保护条例》，结合济南市湿地特征，形成湿地公园、湿地保护小区、其他保护载体的保护体系，湿地保护率达80%。
图5 济南市湿地管控分区图
图6 济南市湿地保护体系规划图
4.3.5 强修复：因类施策和开展能落地的修复工程
根据济南市湿地类型及湿地现状，规划从水体修复、野生动物栖息地恢复、植被恢复、湿地景观恢复等4个方面进行湿地恢复。提出了全市的生态修复工程，并以区县为单位，针对具体湿地问题，提出各区县湿地修复工程项目。
图7 全市生态修复工程列表
4.3.6 可利用：协调发展和湿地可持续的利用模式
在保护环境不被破坏的基础上，结合湿地公园、湿地保护小区等湿地资源开展生态旅游业和湿地生态农业等生态产业，同时结合各湿地资源所在区县，在城市功能区内开展湿地产品加工、湿地文创等产业类型。
图8 济南市生态修复工程规划图
图9 济南市合理利用工程规划图
4.3.7 强能力：韧性发展，提升湿地能力体系建设
管理能力建设：建立“二级、三类”纵横向一体化的湿地管理体系。科普宣教能力：依据湿地特点和宣教主题，采用“室内-室外”2种形式、“湿地科普宣教馆-湿地生态科普宣教基地-湿地生态科普宣教点”3种类别相结合的湿地科普宣教工作。科研监测能力：建设市级湿地科研监测中心，并结合湿地公园、保护小区设置湿地资源监测站或监测点，（部分监测点可与水利监测共建）。湿地调查监测体系：建立调查监测评估体系，建设济南市科研监测数据库，建设实时监测系统。
4.3.8 保实施：明确重点工程和优先行动
为了更好的融入国土空间规划，规划也采取了清单式管理，一共形成32项重点工程。
图10 济南市重点工程列表
4.4 规划主要成效
2020年10月初，《规划》完成自然资源局、水利局、住建局等10几个部门的征求意见，并于2020年11月底，通过专家评审，并将湿地保有量、湿地资源保护范围线、湿地管控分区等内容的数据库提交到济南市国土空间规划编制组，作为国土空间规划生态要素的基础材料，2021年，在本规划指导下，济南市园林和林业绿化局草拟济南市重要湿地和一般湿地认定标准，并提交市政府审议。下一步，待国土空间规划初稿及自然保护地批复稿完成后，本规划将与其进一步衔接，融入国土空间“五级三类”体系中。
05 不足和展望
济南市国土空间规划启动较晚，目前尚未有初稿，自然保护地、三线划定也尚未确定，《规划》以《保护条例》为依据，将《保护条例》中提出的目标要求逐一落实到空间，有效推动了地方湿地保护与利用工作，对济南市摸清湿地资源底数、推动区县湿地“十四五”规划和“湿地修复工程”实施奠定了基础。
本文以《规划》为例，从“夯基础、摸家底、定目标、重保护、强修复、可利用、强能力、保实施”八个维度尝试构建了湿地专项的内容框架，旨在为其他相似规划提供借鉴和参考。
但因上位国土空间规划缺失、专项规划编制导则缺乏、相似案例缺少的情况下，《规划》也有一些局限。首先是本次规划沿用了“湿地二调”的调查标准，对湿地面积有限定，对于小微湿地研究不够。第二是关于功能复合利用方面尚未形成一定共识，在《湿地分类标准》中，人工湿地（水田、稻田）是一种湿地类，这部分内容与永久基本农田有交叠，本次规划倡导功能可以复合，不改变总规中的分类，但将湿地保护范围作为一个与永久基本农田相类似的功能图层。
随着湿地立法的完善，以及国土空间规划的印发，湿地专项规划编制会越来越规范，成为国土空间重要的生态保障，以及地方管理的重要抓手。
参考文献
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*本文为2021中国城市规划年会论文。
作者：马 骁 南京大学城市规划设计研究院有限公司
来源：中国城市规划学会
