国土空间规划体系下的乡村空间规划方法——基于规划与治理的一体化视角

微信用户14606理论与实践 2023-01-16 19:36:51 1499阅读

乡村地区由于主导功能多元化，一直是“多规”博弈的主战场。针对这一困境，通过梳理各类规划内容，建立规划编制协调机制是比较直接的解决办法（图1）。不过，由于各规划主管部门相对独立，技术方法存在较大差异，导致规划编制协调机制运行起来十分困难。因此，只有建立统一的乡村空间规划制度才能从根本上解决这一难题，空间规划改革恰好为此奠定了现实基础。不过值得注意的是，乡村空间规划并非“多规”管控策略与技术手段的简单叠加，需要重构规划目标、体系与技术方法，才能编制适应新时代乡村发展方向、国家治理需求的规划内容。

▲ 图1 | 基于问题导向的乡村地区“多规”协调编制系统

1 乡村空间规划目标

基于乡村自身特征及服务国家重大政策、战略部署的职能思考，未来我国乡村将以提升农业生产能力、培育多元功能、提高生态与人居环境质量为目标，成为宜居宜业宜养、传承中华农耕文明的核心载体。作为实现目标的重要制度保障，国土空间规划体系下的乡村空间规划，应在充分把握乡村空间特征、上位治理目标、基层发展诉求的基础上，通过建立合理的分级事权、规划编制流程与技术方法，引导城镇开发边界以外的乡村地区实现科学、合理的空间资源与要素配置，推动乡村的多功能发展及乡村振兴战略的有效实施。

2 乡村空间规划方法

2.1 体系与层级

从乡村规划体系的演变来看，由居民点到乡镇域、再到县域，顺次承接着乡村规划建设与治理的核心作用。随着国土空间规划体系的建立，从省级至行政村的空间传导体现出如下特点：功能区划（政策）——空间结构（蓝图）——总体布局（空间）——用途分区（监管）——具体用途，省、市侧重政策性，县侧重空间性，镇、村侧重用途性，县、镇、村三级仍代表着乡村空间规划的核心层级。

▲ 图2 | 从乡村规划到乡村空间规划的演变过程

2.2 乡村空间规划逻辑

从规划与治理的关系视角看，乡村空间规划的本质是要在乡村治理目标与村民利益之间取得平衡。在空间规划体系中，县级规划主要体现自上而下的政策目标的分解与传导，村级规划主要体现基层村民、村集体的土地利用诉求，这样一来，乡镇级就成为统筹自上而下与自下而上的关键层级。因此，如何在乡镇级规划中实现这一协调过程，进而处理好县、乡镇、村（包括村民集体、村委会）三级的事权关系，成为乡村空间规划有效性的核心逻辑。

▲ 图3 | 乡村空间规划的编制流程、分级事权与空间划分思路

2.3 分级事权、技术内容

① 县级：传递治理目标、表达刚性管控与设施廊道的基础规划

县域空间规划主要通过“三区三线”、主要设施廊道对保护发展政策进行空间落位。乡村空间规划编制时，应将上述刚性保护与建设内容进行提取，形成生活、生产、生态、建设4个乡村空间分区，成为“基础规划”内容予以严格遵守。与规划内容相对应，县级政府的乡村空间治理权限也应集中在刚性保护建设空间范围内。

② 村级：村民自主决定、表达具体用途的村庄空间利用方案

由村委会组织全体村民、在规划人员的技术支持下集体协商编制的村庄空间“利用方案”，是体现基层村民诉求的最佳方式。村级规划涉及土地的具体用途，内容应与《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》相对应。这里的“村庄”并非指村域全体，而是指县级政府乡村空间治理权限以外的非刚性管控范围。

③ 乡镇级：统筹上下两级，表达用途分区的总体规划

乡镇域需要对“基础规划”的刚性保护建设分区进行用途细化，并与非刚性空间（即所有村庄的“利用方案”）进行合并后，经过用途聚类与边界优化，形成具有法定规划效力的乡镇域乡村空间“总体规划”。用途分区的具体内容应综合乡村多元功能方向及空间治理的差异化策略而定，并根据地域特征有所调整（图4）。考虑到同一地块可能具有多种用途属性，还需通过制定分区利用规则，指导边界划定、及引导用途叠合区域的利用方向（表1）。

▲ 图4 | 基于多功能发展目标的乡镇域空间功能分区

▲ 表1 | 乡镇域空间功能分区内容与秩序

注释：〇重叠情况下可并；← 重叠情况下以箭头方向为优先利用方向；× 不可重叠;

① 产业融合中的新兴业态在各类管控分区中存在时，需以不破坏乡村特征及景观风貌为原则;

② 允许与不破坏农业生产、生态环境的清洁能源共存，如太阳能、风能等;

③ 在无法找到替代方案时，才考虑在生产空间、生态空间中设置。

2.4 编制流程

首先，由县级政府相关部门根据县域国土空间规划成果提炼“基础规划”内容。其次，由村委会组织村民、在技术人员协助下，编制村庄空间“利用方案”。最后，由乡镇政府相关部门统筹上、下两方的规划内容，编制乡村空间“总体规划”；并依据“总体规划”内容调整、优化各村庄空间“利用方案”，形成“村域详细规划”或“实用性村庄规划”。乡镇域“总体规划”成果经乡镇级政府上报县级政府并获批后，成为法定规划。

2.5 成果表达

以Y镇为例。首先，从县域国土空间规划中提取“三区三线”，及高等级公路、灌渠等区域设施廊道，行政村类型等内容，得到Y镇乡村空间基础规划（图5a）。其次，结合村庄分类建设指引，在充分满足村民、村集体对新业态布局及其他空间利用方式的设想基础上，编制各村庄空间利用方案（村域尺度对应一级地类、居民点内部对应二级或三级地类编制，图5b）。最后，镇级相关部门结合空间要素利用价值分析，对县、村两级方案进行整合，提出总体方案（图5c），进而提出对基础规划、各村庄利用方案的修正意见，并提出近、远期建设项目库。