为加强生态文明建设，推进城乡高质量发展，解决资源承载趋紧、生态环境约束和粮食安全等问题，土地整治已逐渐向规划管控和空间治理转变。全域土地综合整治成为内涵功能变化新的特征，强调全要素的系统整治。本文基于对国土空间和全域土地综合整治的研究，以国土空间品质提升为目标，搭建村庄全域土地综合整治系统性框架，并从农用地整治、建设用地整治和生态保护修复3个方面分类推进，明确整治目标、内容、机制，以助推塑造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间。
作者：季节、杨新海（通信作者），苏州科技大学建筑与城市规划学院。
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国土空间品质与村庄全域土地综合整治
1.1 国土空间品质内涵
国土空间品质是指一切自然、社会、经济、生态及政治等活动生存与演变的场所和环境质量，是指吸引人来生活，在地方之间不可以移动运输的生产服务、公共服务、生态系统服务、社会经济服务等的数量、多样性、质量和可及性的总和，也内蕴着人在生产、生活、生态中的思想和认识。本文认为提升国土空间品质应以生态文明建设为引领、以人民为中心、以空间为载体，让人民更好地分享国土空间权利，通过增强国土空间互补性，协调三区三线，加快形成农业空间、城镇空间和生态空间3大空间格局，塑造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间。
1.2 国土空间品质提升与全域土地综合整治的关系
全域土地综合整治将是国土空间格局重构和品质提升的重要手段和途径，两者之间存在不可分割的内在逻辑及互动关系。同时，良好的土地整治可以正向推动优化国土空间格局并予以反馈，促进空间不断向高级状态演化。在理论引导、实践支撑等多重因素的叠加效应下，全域土地综合整治被赋予新的内涵。它是地方主体对工业化、城镇化和农业现代化所产生的村庄土地问题的能动回应，是通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举等手段，依托政府力、市场力、公众力的驱动整合优化土地资源，通过用地数量、结构、形态、规模等土地关系的重组，以及质量、效益的提高来调整国土空间结构、优化国土空间组织、修复国土空间功能、改善国土空间布局，从而引导产业、资本、技术等流动要素集中于村庄，进而提升国土空间品质的实践活动。其目标是在以人为本的基础上，聚焦农业功能空间、城镇功能空间、生态功能空间，因地制宜调整用地，提高区域资源的利用效率，修复退化受损的山水林田湖草生态系统，建成农田连片高质、建设用地集约集聚、生态环境绿色美丽的国土新格局，以塑造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间，为支撑村庄高质量发展提供高品质适配空间。
国土空间品质提升与全域土地综合整治的关系来源：笔者自绘。
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村庄全域土地综合整治系统性思路
村庄全域土地综合整治的对象范畴是国土空间，是由山、水、林、田、湖、草等要素形成的有机整体。因此，全域土地综合整治应遵循系统观、生命观等理念，从单一的要素修复向山水林田湖草等全要素的全地域、全部门、全过程协同治理转变。
以国土空间品质提升为目标的村庄全域土地综合整治系统性思路框架来源：笔者自绘。
自然地理的全地域和全流域是国土空间各要素的载体，统筹考虑生态系统、农业生产和城镇环境的空间结构完整性和整体性是系统完整地做好区域统筹治理的关键所在。运行于国土空间规划体系框架内的全域土地综合整治具有系统性、整体性和综合性的特征。因此，村庄全域土地综合整治在纵向上需引导土地整治进行城乡不同行政尺度的用地、设施、产业、资源等要素的统一安排，并从更高的层次上将城市与村庄作为一体的异质地区进行综合研究，强调城乡甚至更广的整体尺度体系上的功能定位，以解决城乡协调问题。而村庄全域土地综合整治在横向上则应聚焦3大功能空间即农业功能空间、城镇功能空间、生态功能空间的整治。村庄全域土地综合整治是以山水林田湖草全要素为内容的综合性实践，也是在自然资源部统一管理和协调下，推动土地产权和自然资源产权权属更加清晰，融汇更多的市场力量和社会资本，显化并有效转化成果价值的活动。全域土地综合整治需构建以“政府为主导、部门协同、上下联动、公众参与”的全部门全过程协同治理的管理实施机制，切实保障村庄土地利用和空间重构的良性循环与可持续发展。全过程是指针对整治前、整治中、整治后的全周期整治过程，构建全面性、动态性的，以深入调查、客观评价、科学规划、分期实施、动态监管、系统维护为内容的实施机制。
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村庄全域土地综合整治
村庄全域土地综合整治在于通过农用地、建设用地、生态用地等各类用地的重组和利用，以及农业功能空间、城镇功能空间和生态功能空间的要素资源分配，实现国土空间品质的提升。因此，本文基于品质提升目标，重点提出以全要素为系统特征的村庄全域土地综合整治内容体系。主要包括以下3个方面。
基于全要素的村庄全域土地综合整治框架来源：笔者自绘。
3.1 农用地整治
与传统农用地整治以增加耕地数量为目标不同，村庄全域土地综合整治更注重全域农用地“数量、质量、生态”三位一体发展，主张通过用地整治保障粮食安全和供给、促进规模集约经营、提高农业生产效率和推动产业链高效发展，以提高经济品质、优化农业功能空间、塑造集约高效的生产空间。
（1）以耕地保护保障国家粮食安全
农用地整治的关键应紧扣“藏粮于地”战略，严格落实上级规划下达的基本农田保护任务，合理运用基本农田及耕地占补平衡政策红利进行调整。对于已经划定的永久基本农田中存在的不实、违法占用、严重污染的用地进行清退整改，对于不符合要求的耕地或其他用地错划入永久基本农田的用地按照“总体稳定、布局优化、局部微调”的原则进行整改补划，并建立新增耕地监管和基本农田监测体系，以落实数量，刚性管控，保障国家粮食安全。
（2）以规模经营形成农业生产合力
村庄全域土地综合整治应综合考虑地理环境背景和资源要素的流动和整合，考虑村庄产业、用地发展方向和地类整体功能布局，归并零散农地、整理破碎田块和低效林草园地，调整地类结构，形成农业生产合力，提高生产效率。整治措施包括小田并大田、集零为整、多类优化等。整治中，应坚持村民主体地位，通过合理的权属调整来调整土地承包经营权，使同一权属主体的土地能够集中连片分布，并结合专业农业经营公司或者村集体经济组织自发提出的自下而上的运作方式，实现土地的集中管理及产业现代化转型。
（3）聚焦质量提升多措并举
村庄全域土地综合整治中尤其要重视农地的质量提升问题。需以工程措施与生物农艺措施相结合，开展农田基础设施建设；中低产田改造与高标准农田建设；以及农田后期管护、建立农田综合保护管理机制等。多措并举，改善农业生产条件和生态环境，实现由增加数量向数量、质量、生态综合提高的转变。
（4）探索多功能复合型整治模式
在如今生产过剩、农产品价值不高、土地价值静态化的大环境下，村庄既要做好“护地”“营地”“养地”，也应把握供给侧改革机遇，探索多功能复合型的“用地”整治模式。可根据农地资源禀赋和区位条件，科学定位农地功能与资源支撑力之间的匹配程度，组合各类农作物的生产功能，推动轮作休耕与间作套种等技术措施，发展农产品加工、销售、旅游等循环农业经济和综合经济，提升农用地系统的生态、景观、游憩、自然教育、农事体验等多重功能，促进一二三产融合，提高附加值。
3.2 建设用地整治
新时期全域土地综合整治是以村庄发展的实际需求为基础，以资源高效利用为重点，提升国土空间质量，提供高品质的适配空间支撑。是以提升社会品质为导向，以“探索内涵式发展模式、满足公共服务需求、提升生活环境水准”为目标，从而改善城镇功能空间，营造宜居适度的生活空间。
（1）以用地减量腾挪空间，引导留用地指标落地
在村庄建设用地整治中，减量主要表现在农村住宅用地和工业用地上，减量的关键在于提升用地效益，过程应是动态的、循序渐进的。一是宅基地减量。二是低效工业用地减量。三是对于村庄土地手续齐全但环保等方面不达标的“散乱污”用地，因公路改道、截弯取直或水利设施升级而废弃的基础设施用地，以及空闲的碎片化建设用地进行减量化。通过减量腾挪出来的建设用地和空间指标应首先用于保障村庄新增建设项目的落地，以促进公共服务设施合理布局及生产资源优化配置；节余指标则以市场化方式公开交易，用于城乡范围内的建设，推动城镇资金和村庄土地要素的合理对流，通过政策“叠加”，将“人、地、产、资金”全面统筹。
（2）以存量盘活置换空间，促进村庄配套服务完善
城镇的虹吸效应驱动村庄人口、资源外流，导致村庄闲置存量用地增加。在整治中则可通过盘活存量用地，改变村庄生产、生活方式，为促进资源的重新配置和优化利用创造条件，以破解当前建设空间规模不足与村庄发展品质不高的难题。存量利用的手段是以用地和空间更新为主，实现发展模式的转型。可对闲置住宅用地、闲置工业用地等进行空间置换。一方面通过“点状供地”引导新产业新业态项目落地。另一方面，着力保障村民基础设施建设和公益事业用地，为村庄公服配套提供用地支撑和空间载体。
（3）以提质换新优化空间，推动整体风貌协调合一
村庄是乡村地区经济社会发展和人口集聚的主要空间载体，建设用地及其承载建筑的提质换新是支撑村庄发展、优化空间环境的现实需求。其内容主要包括住宅用地农房翻建项目、工业用地保障线落实、工业用地退二优二，以及其他建设用地提升。在整治的过程中，需针对翻建建筑，由政府介入，结合村民意愿，明确数量、规模、用地性质、设计方案、建设时序、测算资金。同时，要积极利用村规民约进行引导，广泛发动村民主动参与、努力推动村民共治共享，以留住村庄的“形”，为建筑“换新颜”，提高广大农民的生活质量。
3.3 生态保护修复
新时期村庄全域土地综合整治强化生态文明建设，贯彻“山水林田湖草生命共同体”“青山绿水就是金山银山”等理念，倡导人与自然和谐共生下的健康生态系统。统筹考虑人与自然的关系和区域生态系统的关联性，进行整村全域全要素整治。是以提升生态、文化品质为目标，以“强化生态安全格局、优化要素结构和功能、重视景观设计和风貌”为任务，调节生态功能空间，缔造山清水秀的生态空间的综合实践活动。
（1）以严格用地管制守住国土底线
村庄生态保护修复是一项长期而复杂的系统工程，需要加强顶层设计，进行严格的用地管控和用途管理。整治对象包括生态保护红线区域及其他具有重要生态价值的区域，需明确其用地性质、规模、管制要求。
（2）以生态系统修复优化山水功能
生态系统修复主要针对退化、崩溃、受损的自然生态系统进行自然恢复。整治时需根据现状调查、生态问题识别与诊断结果精准施策，实施山、水、林、田、村有机要素系统修复，以调整、优化、提高空间系统的整体功能。
（3）以生态景观重建塑造美丽国土
村庄生态保护修复既要注重保护，守住底线，也要重视恢复村庄的生物生境，重建生态格局。其内容主要包括两个方面：一是生态景观建设，二是历史文化保护。
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结语
在国土空间规划发展的背景下，开展全域土地综合整治是落实国土空间规划的重要战略，是土地制度创新的重要探索，是推进生态文明建设的根本要求。通过全域土地综合整治实现国土空间品质提升是本文的出发点。全域土地综合整治的构建是涉及多维度、多层次、多领域的复杂系统，其宏观纵向的系统路径研究和微观横向的可操作性内容仍是未来一段时间内需要思考的重点。同时未来全域土地综合整治需要进一步涵盖用地、空间、资源要素，并以一系列的制度构建为基础，明确村庄整治的资金投入与经济来源，助力品质提升目标的实现。
来源：《上海城市规划》2022年第4期《以国土空间品质提升为目标的村庄全域土地综合整治体系研究》
