引言
随着我国城镇化发展进程的深入，很多偏远乡村地区由于距离城区较远，人口流出较为严重，出现了“空心村”、“无人村”等现象，国家及各地方政府通过建立土地指标市场化配置机制，鼓励远离城市的远郊区和片区地区规范开展全域土地综合整治，将农村低效建设用地、未利用地、废弃矿山等复垦形成的土地指标向建设需求旺盛的城市群流动，以此改善农村人居环境和支持农业生产，缩小城乡发展差距，让农村真正能够享受到国家城镇化的红利，实现乡村振兴。土地综合整治项目具有广阔的市场前景。我们围绕土地综合整治项目的一些重要概念、土地指标的交易以及土地综合整治项目的投资模式等方面做了系统梳理，希望能对参与投资土地综合整治项目的企业有所帮助。
作者： 城市运营事业部 张明哲 来源：荣邦瑞明
在我国城镇化建设过程中，建设项目占用耕地时，必须补充质量相当或更好、数量相同或更多的耕地，其中，未利用地的开垦是长期以来地方政府补充耕地指标的主要来源。但随着城镇化进程的深入，部分城市可用于开垦的未利用地已经无法满足城市开发建设所需补足耕地量，地方政府转而通过土地指标交易制度购买其他地市出售的补充耕地指标或增减挂钩节余指标来弥补土地指标的不足。
近年来，随着土地指标交易价格的逐年攀升，农村土地综合整治项目作为交易中补充耕地指标主要来源，越来越受到了市场的关注。同时，由于农村土地综合整治项目有利于平衡城乡发展差距，政策的支持力度也不断加大；土地整治的方式，也从单一地块的整治向更加系统的全域土地综合整治升级。鉴于土地综合整治是土地指标的重要来源，本文从投资角度出发，系统梳理了全域土地综合整治项目的定义、政策、投资模式以及案例，力求帮助投资企业对该项业务有更加全面系统的认识。
全域土地综合整治是土地整治业务的升级，指在特定范围内（一般为农村地区的一个乡镇或若干完整村），为满足生态文明建设、乡村振兴、国土空间综合治理等多重目标需要，依据国土空间规划及相关规划，整合耕地占补平衡、国土空间用途管制、基本农田保护、农业农村产业发展等相关政策和资金，针对土地资源闲置低效、生态退换及环境破坏等的区域，整体开展农用地整治、建设用地整治、矿山地质环境整治、基本农田和生态保护修复等一体化项目实施，实现国土空间整体保护、系统修复、综合治理的活动。
全域土地综合整治是我国土地整理体系演变的结果。党的十九大提出乡村振兴战略后，农村土地综合整治成为加快农业农村供给侧结构性改革、补齐农村发展短板、优化城乡发展空间的重要途径，各地政府积极出台相关政策响应中央土地综合整治工作。
（一）为落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的要求，自然资源部提出组织开展全域土地综合整治试点工作，并制定《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》指导开展全域土地综合整治工作。
2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）（以下简称通知），改变以往土地整治单一地块、单一要素、单一手段的整治方式，进行全域规划，整体设计、综合整治，工作重心从保障农业生产转移到耕地保护和土地集约节约利用、促进一二三产融合发展、改善农村生态环境、助推乡村全面振兴。为了更好地推进全域土地综合整治工作，《通知》还提出了3项支持政策：
一是 允许合理调整永久基本农田，但要确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。
二是 允许节余的建设用地指标在省域内流转，一方面使土地指标能够自由流动向城市地区集中，另一方面使资金流向需求迫切的农村地区，为乡村产业发展、土地整治注入动力。
三是 自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持，各省可以指定具体办法，配套奖励，并落实到市、县（区）。
为落实《通知》要求，自然资源部国土空间生态修复司2020年6月颁布了《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》，从12个方面指导全域土地综合整治试点工作，包括试点乡镇的选择、试点与规划的关系、整治区域的划定、整治任务的确定、耕地和永久基本农田保护、土地相关指标的认定、相关整治内容的审查、试点的监测监管、试点的验收和评估、试点的十个负面清单、试点信息数据在线备案、试点实施保障。其中， 耕地和基本农田的保护以及 土地相关指标的认定，可以总结为 “两个5%”，一个5%是指前文提到的 新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%；另一个5%是指 整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的5%。对整治区域范围内土地相关指标控制的计算公式如下：
1.整治区域新增耕地面积比例＝（整治后耕地面积-整治前耕地面积）／整治前耕地面积*100%（要求>5%）
2.整治区域新增永久基本农田面积比例＝（新划定的永久基本农田面积-调整的永久基本农田面积）／调整的永久基本农田面积*100%（要求>5%）
3.节余建设用地指标＝整治区域范围内整治前建设用地面积-整治后建设用地面积（要求>0）。
（二）各省关于全域土地综合整治项目的支持政策
在自然资源部相关政策文件的支持下，各省制定了具体办法：
1.浙江省
浙江省《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号） 对全域土地综合整治项目给予新增建设用地计划指标奖励，在全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地的增减挂钩指标，可在土地利用总体规划确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，城乡建设用地增减挂钩节余指标可在全省范围内调剂使用，收益用于支持乡村振兴。
2.江西省
江西自然资源厅发布的《江西省关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复实施办法》（赣自然资规〔2020〕1号）明确指出，支持各地将矿山生态修复与全域土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复、地质灾害防治等项目有机结合，加强部门合作，统筹项目资金，发挥政策乘数效应。 矿山生态修复产生的节余指标除国家和省政府已有交易规定外，优先于一般指标省域内交易。
3.湖北省
湖北省《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）提出，充分释放城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策红利。在全域国土综合整治区域内叠加实施城乡建设用地增减挂钩，充分释放城乡建设用地增减挂钩“建设用地规模指标、年度新增建设用地计划、耕地占补平衡、不再单独办理农用地转用手续”等政策红利。 通过整治节余的建设用地指标和补充耕地指标，可在全省范围内优先调剂使用，所得收益用于脱贫攻坚、国土综合整治、乡村振兴等。
随着指导政策的不断完善和部分省份先行实施的经验推广，全域土地综合整治正在由试点实施走向全国推广。
地方政府在推进全域土地综合整治项目的过程中，受限于自身专业能力和财力限制，积极引入专业社会投资人参与全域土地综合整治。我们梳理了目前比较常见的政企合作模式主要有：投资人模式、政府授权+投资人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特许经营模式等。
（一）投资人模式
地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。
此模式适用于地方政府在土地综合整治方面本身就具备较强的专业能力但资金实力较为薄弱的地区，引入财务投资人能够实现政府方管理优势、专业能力和投资人资金优势的有效整合。
（二）政府授权+投资人+EPC模式
地方政府授权下属国有企业全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有土地综合整治能力的投资人或者由资金方与土地综合整治工程总承包方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。
该模式适用于政府资金紧张，同时缺乏相关专业能力的地区，在引入资金方和工程总承包方时，通常能够引入大型工程建设单位及专业运营商，充分发挥社会投资人的优势；但此模式下项目能否实现自平衡是社会投资人需要重点关注的问题。
（三）EPC+O模式
项目实施主体为城投公司，城投公司自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围包括项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由财政拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。
EPC+O模式下，一个总承包单位统筹原先分离运行的设计、采购、施工和运营等环节，并对投用后的工程进行常态化管护，确保工程正常运转，大幅缩短工期的同时又利于提高工程整体品质。该模式适用于地方政府财力雄厚但缺乏相关专业能力的地区。
（四）PPP模式
政府通过公开引入社会资本方，可由城投公司作为政府出资方代表，与社会资本方成立项目公司，负责项目投融资、建设及运营管护，政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后，项目公司向政府方无偿移交项目资产。
该模式通过市场机制引入社会资本和专业运营管理公司，使政府和社会资本发挥各自优势，以较低成本进行项目开发。PPP模式对地方财政承受能力也有一定要求，同时完成项目入库（PPP项目信息综合管理平台），虽然程序时间偏长，但合规性更强，也更容易获得金融机构的支持。
（五）特许经营模式
政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，城投公司可与投资人合资成立项目公司，负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
此模式与“政府授权+投资人+EPC 模式”较为相似，但此模式允许有财政资金进行补贴，后者需要项目内部自平衡。同时，城投公司的加入有利于统筹区域开发资金资源，降低融资成本。
以上为土地综合整治项目的常见合作模式，实操过程中，地方政府和投资企业可以根据项目自身特点，选择合适的合作模式推进与项目的投资落地。
土地综合整治项目中土地指标收益为项目主要收入来源，项目能否投入产出平衡至关重要，地方政府更加倾向于选择可自求平衡的投资项目与社会资本合作，在不增加财政负担基础上，引入专业机构进行土地综合整治，实现政企双方的共赢。本文从是否需要社会资本承担投融资的视角，分别筛选了一个典型案例作为实践案例进行分析，其他模式可在借鉴案例合作模式的基础上，根据实际情况进行适当调整，本文限于篇幅原因，不一一列举。
（一）吉林省某县全域土地综合整治项目（以奖代补+投资人+EPC）
本项目主要包括两部分建设内容，一是乡村道路工程等基础设施建设，二是3000公顷未利用地整治复垦，总投资合计约为42.96亿元，其中乡村基础设施工程约为31.51亿元，土地整治费用约为11.45亿元。建设运营采用“以奖代补+投资人+EPC”模式，投资回报包括投资成本、投资收益两部分，投资成本：包括项目前期费、土地征拆补偿相关费用、建筑安装工程费、工程建设其他费、预备费、税费，按吉林省现行造价标准计算；投资收益：由社会资本方筹措的所有资金（包括自有资金及银行贷款等）作为基数计算的投资收益。项目的支付资金来源于项目区域内的扣除各项刚性计提后的补充耕地指标交易收益、项目区域范围内土地经营权流转收入及经营性资产的经营收益等。
项目建成后预计形成45000亩的补充耕地指标，根据吉林省人民政府办公厅《关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》（吉政办发〔2021〕62号），社会资本参与项目产生的补充耕地指标验收确认后，市县两级政府分别按15%和85%比例分配入库，则县级入库的补充耕地指标为38250亩。
根据国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）规定，国家统筹补充耕地经费标准根据补充耕地类型和粮食产能确定，补充耕地水田每亩10万元，补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元。本项目补充耕地指标交易价格按照16万元/亩考虑，补充耕地指标交易收益合计约为61.20亿元，省政府计提15%后，县政府留存的补充耕地指标指标交易收益约52.02亿元，可完全覆盖项目总投资及投资收益。
通过项目实施，农村基础设施进一步完善，配套水平得到改善，产业发展得到提升，乡村振兴目标得以实现；同时通过土地利用效率的提高，增减挂钩节余指标得以实现在农村和城市建设之间的流通，既满足了城市补充耕地指标不足的问题，也为乡村建设提供了资金支持。
PPP模式是目前政企合作模式中程序最为规范和完整的合作模式。其他的合作模式均可在PPP模式的基础上进行适当优化调整，以满足实际情况的要求。
（二）浙江省某县全域土地综合整治与生态修复工程项目（EPC+O）
本项目采用EPC+O的方式运作，该模式是在政府方能够解决项目投入资金的前提下，通过引入专业机构进行建设和运营，与其他合作模式有着明显的区别。
本项目合作总面积14平方公里（约2万亩），总投资约23亿元，由某专业公司作为总包负责项目开发赚取施工利润，城投公司享有项目开发收益。整个项目主要通过“山水林田湖路房人”要素综合整治，集约化开发，建设综合性乡村大花园，实现空间重构、山河重整、乡村重生。经过整治，实现建设用地复垦1000亩、耕地垦造2400亩、旱改水1400亩、耕地质量提升5000亩、标准农田建设6000亩。同时通过产权交易平台，对2万亩土地进行一次性规范流转，将零碎地块建成了“田成方、路成网，沟相通、渠相连，旱能灌、涝能排”的高标准农田。
整治前，项目区耕地面积8500亩，整治后项目区耕地面积约15800亩，整治区内新增耕地面积7300亩，新增比例远超5%。新增的耕地指标中，增减挂钩指标约1000亩，补充耕地指标约6300亩。
（1）根据浙江省《关于进一步做好补充耕地指标标准农田指标调剂和省统筹补充耕地的通知》（浙土资发〔2018〕20号），假设每亩耕地一年三季种两季水稻2000斤、一季小麦1000斤，则补充耕地指标调剂价格为30万元/亩，6300亩补充耕地指标交易收益为18.9亿元。
（2）根据《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号）规定的增减挂钩节余指标调剂最低保护价为每亩50万元，1000亩增减挂钩节余指标交易收益为5亿元。
投入产出方面，指标交易收入足以覆盖总投资，项目可以实现自平衡。经过整治，人均宅基地面积从183.6平方米下降到75.7平方米，实现了土地集约化利用，项目所在地在与时俱进中做到了“土地功能腾挪、农村面貌更新、群众居住环境改善”的有机结合。
在全国大力推进全域土地综合整治的背景下，项目实施更加注重全要素综合整治，坚持“山水林田湖草生命共同体理念”，同时关注空间集聚、耕地保护、生态修复和产业发展等方面的成效。通过全域土地综合整治获得的土地指标流转收益返还农村，用于消除集体经济薄弱村和支持实施乡村振兴战略，更好地促进农业农村发展，改善农民生产生活条件；产业的发展能够促进当地居民就业、提升收入水平，能够保障土地综合整治成效的可持续化，进一步提升农村的居住环境、壮大农村经济，推进农民安居乐业。投资企业在参与全域土地综合整治项目时，需要结合项目实际情况，做好项目的可行性论证，充分评估项目合作模式的合规性、投入产出平衡和资金回收等方面的风险。
