本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2022年11期， 作者 ：金晓斌，罗秀丽，周寅康； 单位：南京大学地理与海洋科学学院。
0 1 引言
作为广泛应用于土地管理的政策工具，土地整治在促进土地节约集约利用、推进乡村综合发展和保障粮食安全等方面发挥重要作用。面对资源环境约束日益趋紧，国家对土地整治提出更高要求。全域土地综合整治是一种全新模式，其内涵更丰富、目标更多元、内容更广泛、实施更复杂。作为实践领域和学术领域的热点话题，全域土地综合整治相关研究取得了初步成果，但也存在局限：
（1）当前全域土地综合整治研究更多关注于实践模式和经验探索，其本身的科学内涵和基本逻辑有待进一步探讨；
（2）现有研究多聚焦于传统土地整治的实施建设总结，有待进一步系统性梳理全域土地综合整治的关键问题；
（3）传统土地整治研究更偏向工程属性，全域土地综合整治兼具工程属性、管理属性和社会属性于一体，其中包含多对理论关系有待深入探讨。因此，研究基于全域土地综合整治的演进脉络和科学内涵解析，明确全域土地综合整治的基本逻辑，审视当前面临的关键问题，并对其中亟待明晰的主要关系进行辨析，形成“基本逻辑—关键问题—主要关系”的研究主线，以期为我国全域土地综合整治的理论研究和实践探索提供参考依据。
0 2 全域土地综合整治的基本逻辑剖析
2.1 全域土地综合整治的科学内涵
全域土地综合整治是为了促进生态文明、城乡融合和乡村振兴战略实现，对特定范围内的全域资源环境问题和土地开发利用矛盾开展系统治理的国土综合整治活动。全域土地综合整治的依据是国土空间规划，是以落实多层级多类型的规划管控为纲要而开展的具体整治行动；其原则是基于最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度和最严格的生态环境保护制度，强调保护优先、节约优先和生态优先。全域土地综合整治在手段上强调全面诊断全域空间的综合性问题，采取“目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治进行空间治理；在路径上强化全域理念的全流程指引，将山水林田湖草等全要素联结成系统进行全域规划，将涵盖生产、生活、生态的全空间进行整体设计，最后以综合整治实现全域规划和整体设计；在目标上，以形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局为导向，塑造人地关系协调的高品质国土空间格局（图1）。
2.2 全域土地综合整治的基本逻辑
全域土地综合整治的基本逻辑由内部的土地属性及外部的现实需求共同决定，包括共生逻辑、系统逻辑、整体逻辑、价值逻辑、实践逻辑和民生逻辑（图2）。
（1）人地协调的共生逻辑：
“地”是自然要素和人文要素相互交织、有机结合而成的地理环境综合体，“人”具有能动性，兼具生物属性和社会属性，土地是人类生存和发展的空间支撑基础。人类依赖于地产生社会实践活动，逐渐形成人与地、人与人之间的共生关系。然而，随着人类对土地资源的需求增加和利用不当，对自然环境造成了严重的破坏，使得人地之间的共生关系面临挑战。全域土地综合整治是人发挥主观能动性，通过修复和优化人地系统的要素、结构和功能解决人地之间的矛盾，促进人地协调共生的一项综合措施。
（2）综合治理的系统逻辑：
传统“头痛医头、脚痛医脚”的单一治理手段很难系统性解决国土空间利用问题，统筹协调的综合治理观是国土空间治理的本质要求。全域土地综合整治作为国土空间治理的组成之一，山水林田湖草等要素组成完整的生命共同体，农业、城镇、生态三类空间是连续性的实体空间，人类的永续发展依赖于可持续利用的国土空间。因此全域土地综合整治遵循综合治理的系统逻辑，着眼于全域全空间全要素的整体保护、系统修复和综合治理。
（3）城乡统筹的整体逻辑：
现阶段，我国城乡关系正从二元发展向融合发展转型，但城乡要素配置不合理依旧突出。城市土地资源紧缺与低效用地并存，农村居民点呈现“人减地增”、“外扩内空”的用地态势，城乡要素流动受阻、资源分配不均、发展不均衡。全域土地综合整治通过资源优化配置开辟城乡要素流动渠道，促进城市资本、市场、技术等要素下乡，引导乡村资源、产品、劳动力等要素进城，打通乡村要素流向城市的通道，激发乡村内生发展能力，促进城乡融合发展。
（4）生态文明的价值逻辑：
“两山”理论成为生态文明建设的核心理念，生态资本是“两山”理论实现的基础和前提。如何实现生态价值转换，是当前生态文明建设面临的瓶颈问题，全域土地综合整治为此提供了可能的解决途径。首先，生态导向的全域土地综合整治是新时期土地整治的发展主线。其次，日益凸显的乡村生态问题引起公众对生态治理的关注，全域整治是解决该问题的重要举措。最后，开展全域土地综合整治是实施国土空间生态保护修复的重要抓手，通过修复受损的生态空间，增强优质生态产品的供给能力，为生态价值实现提供路径。
（5）供需匹配的实践逻辑：
供需平衡是乡村地区高质量发展的重要因素，但乡村长期发展过程中较少关注土地供给能力与乡村发展需求是否匹配，造成乡村发展供需失衡，进而产生村庄空心化、产业非农化、环境污损化等“乡村病”。全域土地综合整治着眼于乡村发展供需失衡问题，从供给侧强化土地利用对乡村发展的支撑能力。通过各类整治措施促进乡村土地利用结构和功能转型，提升土地利用供给能力；通过置换土地指标或增加外部性投资，为乡村发展提供有力支撑。此外，不同发展阶段的乡村对土地利用供给需求不尽相同，因地制宜采取整治措施是供需匹配的核心理念。
（6）以人为本的民生逻辑：
新时代背景下，国家把增进人民福祉作为发展的目标导向，体现了以人为本的价值观念。全域土地综合整治是“民生为本”的长期事业，理应遵循以人为本的民生逻辑。首先，实现以人为本的核心是寻求乡村空间正义，实现居者有其屋是全域土地综合整治的第一要义；其次，乡村发展事关农村农民的核心利益，土地指标交易中应预留乡村未来发展所需用地空间；最后，农村土地为农民生产生活提供重要社会保障，全域土地综合整治承担着提升农村社会保障水平的责任，这也是土地公共属性的基本要求。
0 3 全域土地综合整治的关键问题解析
当前全域土地综合整治在目标、范围、主体及路径等方面仍存在一些关键问题亟待解决，本文将其归纳为“为何整治”、“在哪整治”、“谁来整治”和“如何整治”4个方面（图3）。
（1）为何整治：
全域土地综合整治理论与实践存在目标偏差。从理论研究来看，学者对土地整治目标转型的认识趋于一致，即全域土地综合整治不再局限于实现耕地保护，而是推进乡村振兴、城乡融合和生态文明的重要手段和必然途径。从实践情况来看，当前全域土地综合整治在很大程度上仍沿袭了传统土地整治的“重任务、重工程、重指标”，整治条块分割思维和项目机械组合等问题依然存在，部分地区开展整治的核心利益偏向满足开发建设需要而非乡村振兴的实际需求，与乡村振兴的长远目标相悖。
（2）在哪整治：
全域土地综合整治试点选取行政倾向明显。从理论研究来看，目前学界普遍认同乡村空间是整治的主体对象，但较少关注两者之间的关联性，对乡村空间的基础性研究较为薄弱，对整治融入乡村发展路径尚不清晰。从实践来看，当前全域土地综合整治国家级试点由市县自上而下规划选点，根据自然资源部公布的446个整治试点情况，大多分布在社会经济发展较好的地区，对西北等欠发达地区政策支持力度不大。此外，由于部分政策实施者的乡村理论基础薄弱，导致整治模式趋同化，难以有效支撑差异化乡村发展需求。
（3）谁来整治：
整治过程社会资本与农村主体参与不充分。从理论研究来看，土地整治从之前的自发无序、无稳定投入状况到有组织、有比较稳定投入状况的转型过程中，自上而下的行政力量起到决定性作用。但目前多元主体的利益联结机制研究匮乏，社会资本参与模式和资本增值方式探讨较少，农村主体参与渠道不明等问题尚未解决。在实践中，全域土地综合整治面临任务面广、量大和资金需求旺盛，以行政主导推行的方式已难以支撑整治任务实现，公众参与渠道不通畅、支持政策不明确、回报路径不清晰等问题亟待解决。
（4）如何整治：
全空间全要素的“全域”整治特征未彰显。从理论研究来看，相较于以往土地整治、土地综合整治等概念，全域土地综合整治更加强调“全域”性，但目前全域土地综合整治侧重以实践案例的总结思考为主，对如何开展凸显“全域”理念的规划设计、潜力测算、整治分区等研究不足。从实践来看，当前对“全域”认识不深，如何践行“全域”理念面临较大困惑，实践往往理解为农用地、农村建设用地、生态用地等地类整治简单叠加，忽视全域土地综合整治的系统性、整体性和综合性。
0 4 全域土地综合整治的主要关系辨析
全域土地综合整治的多类导向、多元要求及多面问题，致其成为涵盖多要素、多环节、多主体、多样化的复杂系统。为解析该复杂系统，其中有多对理论关系需要重点关注和深入解析（图4）。
（1）要素与系统。
全域土地综合整治的治理对象是全域全空间全要素，要素与系统是贯穿始终的重要关系。山水林田湖草等是整治的资源载体，是构成整治系统的基础要素；劳动力、资本、技术、制度等是整治的外缘要素，是构成整治系统的驱动因素，各要素之间相互作用、相互联系构成了持续运作的全域整治系统。统筹管理要素与系统，必须关注要素与要素之间的联系和作用，例如田的整治避不开对水的影响。以系统最优为目标处理好要素之间的关联，降低要素之间发生冲突的可能性。
（2）项目与整体。
土地整治转型发展要摒弃以单个项目为整治策略的固化思维，转向“全域性”整治，处理好项目与整体的关系是关键。若把项目比成点，协同比作点与点之间的连线，整治不是点的简单集合，而是点线联结形成的协同治理网络。项目设计需基于区域的问题导向、目标导向和效果导向，因地制宜统筹规划；网络的规划需考虑项目的整治对象、空间布局和主管部门，统筹管理各项目之间的联系，提升项目之间的整体性和协同性。
（3）农业与产业。
全域土地综合整治促进乡村振兴的关键在于产业兴旺，处理好农业与产业关系是其精准施策的要点。农业是乡村的基础性要素，乡村一二三产融合发展是立足于农业资源，将农业生产、加工、销售、休闲农业及其他服务业有机整合，以农业为依托拓展农业的经济、文化、生态、旅游等产业。因此，开展全域土地综合整治必须重视农业地位，整治不是单纯供给非农业态的发展，而是为乡村产业融合发展提供用地保障，支撑以农业为核心、其他产业相协同的多元业态发展。
（4）供给与需求。
全域土地综合整治目标和任务制定亟需从过去以“自上而下”的行政传导转向“上下结合”的精准施策，理清供需关系是基础。乡村振兴需求与全域土地综合整治供给是相互对应、相互匹配的关系，乡村振兴对用地空间存在迫切需求，整治为其提供空间支撑。在实践中，首先要明确乡村振兴的空间瓶颈问题和发展需求；其次利用整治平台，为乡村引入制度、资金和技术解决空间问题和发展需求，通过盘活土地资源、优化土地利用功能，为乡村振兴提供高适配的发展空间。
（5）城市与乡村。
正确认识城乡关系是有效开展全域土地综合整治的前提，乡村是整治的主体空间，城市是整治的支撑动力。整治前期，城乡联动主要通过城乡土地增减挂钩，驱动城市资本下乡和乡村土地指标进城，为乡村发展带来外动力；整治后期，城市人口、资本、技术等资源进乡投资或消费，促进乡村产业融合发展，乡村为城市提供产品，由此产生内生发展动力。因此，全域土地综合整治的主方向是以城促乡，核心是促进乡村发展，在此基础上联动城乡要素促进城乡融合发展。
（6）整治与规划。
全域土地综合整治的实施依据是国土空间规划，国土空间规划落实的重要抓手是全域土地综合整治。国土空间规划是塑造国土空间的基本力量，以自上而下的运作方式发挥战略引领和刚性管控作用。全域土地综合整治是解决国土空间利用问题的重要手段，基于目标导向自上而下落实各级规划要求，通过自下而上传递问题需求和发展需求，以上下结合的运作方式实践规划目标和弹性调控作用，提升国土空间治理水平。
（7）效率与正义。
效率是衡量全域土地综合整治成效的重要标准，正义是整治的价值取向，追求高效率的整治实践往往涉及规模化、集聚化、标准化等过程，但同时易出现乡村空间非正义现象。在全域土地综合整治中，需兼顾效率与正义，以正义为基本的价值取向，对人居环境污染、公共服务设施欠缺、生态供给能力退化等事关农村农民的关键问题加强投入，适度将整治试点向经济欠发达区倾斜；以提升效率为目标，引导人口、产业适度集聚，塑造高效、集约、有序的乡村格局。
（8）保护与发展。
协调保护与发展的关系是全域土地整治面临的主要矛盾之一。保护是发展的前提要义，为发展限定方向，发展要有理有序，不断促进保护。全域土地综合整治对乡土元素的保护包括耕地保护、传统村落保护、乡村历史文化保护等。但保护不是限制发展，而是防止资源同质开发、过度开发、无序开发的手段；发展是基于地域差异进行分类整治、保护性开发、差别化发展的过程，构建独具地域特征的农耕文化、乡村聚落和乡土文明，留住以土地为载体的“乡愁”。
（9）传统与现代。
农耕文化、乡村聚落文化、民居文化是乡村地区最为典型的传统文化形态，但在土地整治中过度现代化导致传统文化形态消逝的现象屡见不鲜。传统与现代并非绝对的排斥，而是辩证统一的关系。传统文化是土地利用保持稳定的重要力量，现代化是土地利用高效集约的重要手段；传统文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉，是寄托乡愁的载体，现代化促使乡村生活更加丰富和便利，是实现农民追求高质量生活的途径。在全域土地综合整治中，应注意保留和传承传统文化元素，努力创建传统文化与现代文明包容并存的和谐局面。
0 5 结论与讨论
全域土地综合整治兼具工程属性、管理属性和社会属性，研究从基本逻辑、关键问题和主要关系进行全面解析，有利于系统理解全域土地综合整治，为其理论研究和实践探索提供参考。当前大多试点工作正处于探索阶段，然而随着“全域整治热”的升温，整治试点由乡镇尺度逐渐扩展到市县尺度，“乡镇级”全域土地综合整治尚缺乏经验，理论研究尚且滞后，又面临不同尺度的“全域性”整治问题，对于实践探索和理论研究来说均面临较大挑战。未来还需加快全域土地综合整治的理论研究，进一步关注和跟进整治试点工作，加强解决全域土地综合整治关键问题的路径研究；开展不同尺度的整治规划设计、整治单元及模式路径研究；探索不同资源禀赋下整治模式的地域差异、整治效益和助推乡村振兴的机理，引导理论研究领先于实践探索的步伐，促进理论研究对实践的支撑作用。
来源：中国土地科学 微信公众号
