建立国家公园体制背景下的丹霞山风景名胜区详细规划

01.引言

应当注意到，风景名胜区是根植于我国历史文化传统、代表中国自然文化遗产价值的重要承载[1]，是我国自然保护地体系的独立类型[2]，与社会经济发展密不可分，在建立以国家公园为主体的自然保护地体系过程中，仍需进一步研究风景名胜区的功能定位。

丹霞山风景名胜区又称“中国红石公园”，于1988年获国务院批准为第二批国家级风景名胜区，2004年获联合国教科文组织批准为全球首批世界地质公园，2010年列入世界自然遗产名录，是“中国丹霞”地貌的命名地，是创建国家南岭公园的重要组成部分。丹霞山风景名胜区近年来践行“两山理论”，一方面加强生态景观资源的保护培育与修复，另一方面也在探索资源的科学合理利用。2012年《丹霞山风景名胜区总体规划（2011～2025）》获国务院同意后，较好指导了风景区的保护与利用，但在管理层面的“可操作性”有所欠缺。本文以《丹霞山风景名胜区详细规划》为例，探索国家公园建设背景下风景名胜区保护利用的详规编制重点、方法，包括生态景观修复、社区建设、游赏系统策划等，探索建立资源保育及人类活动的详细规划管控体系。

丹霞山东部群峰

02.风景名胜区规划回顾

（1）风景名胜区方面

我国自1981年国务院批转《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》、1982年国务院公布第一批44个国家重点风景名胜区，开启了我国风景名胜区的保护和发展。1985年国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》、1987年建设部发布《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，标志我国风景名胜区制度初步建立。该阶段缺乏风景名胜区规划的编制及审批依据。

1999年《风景名胜区规划规范》实施，奠定了风景名胜区规划体系，提出重点建设地段可增编控制性详细规划或修建性详细规划。2006年的《风景名胜区条例》则明确详细规划应确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。该阶段风景名胜区详细规划重点针对建设地段、建设项目进行编制。

2018实施的《风景名胜区详细规划标准》则认为风景区详细规划与城市详细规划存在很大差异，既包含自然环境内容又包括人工建设内容，既针对景观类用地又针对建设类用地，其重点是明确和落实风景区的保护、利用和建设行为。按照现行标准，风景名胜区详细规划需要兼顾自然与人工的内容，规划重点也要关注风景区的保护，是对原有规划标准的完善。

（2）国家公园方面

2015年《生态文明体制改革总体方案》首次提出建立国家公园体制，要求保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。2017年《建立国家公园体制总体方案》提出建立社区共管机制，明确国家公园区域内居民的生产生活边界，引导合理规划建设入口社区和特色小镇。国家公园对自然生态和自然文化遗产保护及社区建设方面的相关要求对编制风景名胜区规划具有指导意义。

（3）世界遗产公约

按照《实施<世界遗产公约>操作指南》（2019年版），人类活动与生物、文化多样性是相互依存的，指南认为如果人类活动具有生态可持续性，也可以与同自然区域的突出普遍价值一致，对丹霞山风景名胜区实现世界自然遗产保护承诺也有很强的引导作用。

2.2  相关学术研究

世界范围来看，美国于1872年建立世界上第一个国家公园——黄石国家公园，国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措而在全球得到普遍认可和蓬勃发展[3]，国内学者从资源评估、环境影响、发展模式、规划和运营管理5个方面总结国外近三十年国家公园领域研究进展[4]，也有针对美国国家公园在发展历程、规划体系、管理制度、法规体系[5、6]等方面的系统研究。2017年以来，随着《建立国家公园体制总体方案》的印发，以及三江源国家公园、大熊猫国家公园等国家公园体制试点区向社会公布总体规划方案，学者对我国国家公园的系统规划、空间管控、社区建设等方面进行了探讨[7-8]，并分析了风景名胜区在当前自然保护地体系中的处境及未来发展可能[9-10]。

《风景名胜区规划规范》实施以来，我国开展了风景名胜区详细规划及相关研究，有学者通过问卷调查的方式发现我国风景名胜区普遍存在缺少详细规划指导或详细规划覆盖不全的情况[11]，已经编制的详细规划则存在指导性、原则性内容较多，具体化、强制性内容较少，可操作性不强的问题[12]，这一阶段总体来说缺少详细规划对应的规范文件，规划层次不健全，规划难以实施管理[13]。《风景名胜区详细规划标准》实施后，部分风景资源大省制定了本省的详细规划编制报批暂行规定，关注核心景区、重要保护区、重要景点和重点开发建设区[14]，也在社区建设[15]等方面进行了规划实践的探索，总体上仍以建设活动为规划的关注重点。

03.丹霞山风景名胜区面临的问题

3.1  丹霞山独特的景观资源、地质地貌、生态系统受到不同程度的影响

随着景区范围内人类生产生活范围的扩张，景区外围有林木遭受破坏，景区内部有违法开发的旅游设施，村属山林被承包种植速生桉等经济林，锦江、浈江沿岸也有旅游服务设施抢占岸线的情况，不仅破坏了富有丹霞特色的景观风貌，也对部分野生动植物的生存空间产生影响。

整治前的生态园（左）和尾矿库（右）

3.2  游赏系统未能与世界自然遗产的保护要求相匹配

丹霞山风景名胜区共有7个分景区，目前仅系统开发丹霞景区及巴寨景区，锦江风光带以自发形成的农家乐等小型乡村旅游项目为主，整体旅游开发程度较低，道路交通、游客服务等旅游设置配套不能满足景区长远的发展需求。

景区内部的大型停车场（左）和陈旧过时的服务设施（右）

3.3  原住民生产生活方式与丹霞山的保护发展存在矛盾

丹霞山可考证的发展历史可追溯至6000年前的新时期时代，原住民延续数千年的农耕活动及其营造的成片良田是丹霞文化和丹霞景观的重要组成，但居民活动广度及强度的增加，影响了丹霞特色生态及地貌的保育，也造成了禽畜养殖及垃圾处理等多种环境污染风险。

整治前的村庄垃圾收集点（左）和拆除中的养殖场（右）

3.4  缺少对资源保育与人类活动引导的详细规划管控手段

《总体规划》实施以来，较好指导了景区发展，但后续的生态修复、风景资源保育、游赏等保护行为，以及旅游项目设施建设、乡村房屋等建设行为，缺少具有效力的详细规划在空间上进行管控。

锦江西侧有部分无土规规模的农房

04.丹霞山风景名胜区详细规划的探索

4.1  建立丹霞生态景观资源修复体系

（1）将生态景观资源的评估与修复纳入规划框架

按照《风景名胜区详细规划标准》，详细规划的景观保护与利用规划中，应包括景观与自然生态保育、景观环境整治与提升等内容，但章节整体仍以落实总体规划景观保育要求，策划景点、景群和景线利用等内容为主。

本次规划结合生态修复理念和丹霞山面临的现状保护问题，增加了生态景观修复的专项内容，在风景名胜区保护和发展的框架基础上，进一步提出修复内容，是对风景名胜区详细规划框架完善的有益探索。

生态景观修复章节深入研判丹霞山生态景观破坏情况，基于资源本体和资源环境两个方面，对不同的类别对象进行分析，得出生态景观破坏的具体情形，结合生物、化学及物理手段，提出针对性的生态修复措施。

生态景观资源评价及修复内容示意

（2）对标世界自然遗产遴选标准，判断丹霞山生态景观资源保护重点

对照“中国丹霞”提名世界自然遗产的4项遴选标准，包括标准vii包含绝妙的自然现象或具有独特自然美和美学重要性的地区、标准viii地球演化史中重要阶段的突出例证、标准ix突出代表了陆地、淡水、海岸和海洋生态系统及动植物群落演变、发展的生态和生理过程和标准x生物多样性原地保护的最重要的自然栖息地，具有突出的普遍价值的濒危物种栖息地，识别广东丹霞山典型资源特征，判断丹霞山风景名胜区的生态景观资源保护重点为丹霞景观、地质地貌、动植物种和生物谱系。其中丹霞景观方面为山峰、崖壁、峡谷、瀑布、河流、湖泊以及广为覆盖的植被等丹霞景观资源的保护与修复，地质地貌方面为壮年中晚期簇群式峰丛峰林型丹霞地质地貌的保护与修复，动植物种方面为热带物种资源的保护与修复，生物谱系方面为丹霞生物谱系的保护与修复。

生态景观保护重点判断

（3）针对受影响资源提出修复方案

通过评估，丹霞山的丹霞景观、地质地貌、动植物种受到影响，项目从本体修复、用地调整、设施配套等方面提出要求，协调相关规划和工程。

结合现状调研、环保督查及生态干扰分析，判断得出风景区在丹霞景观、地质地貌、动植物种三个方面受到影响，大致可概括为尾矿库、生态园、锦江、山林和村庄等5个对象。

经过问题研判，与风景区管委会及镇、村探讨解决方案，规划对上述问题在生态修复方面进行技术引导，从本体修复、用地协调及设施配套等方面提出规划要求，为相关生态景观修复规划和工程落地提供支撑。

生态景观修复措施制订

例如山林生态系统修复，以丹霞梧桐群落、木荚红豆等特有种和珍稀种为主，应用潜在植被理论，人工辅助群落与树种搭配，重点培育南亚热带季雨林、亚热带丘陵常绿阔叶林等广东丹霞山典型植物群落，逐步修复为生态结构稳定、生物多样性和多层性突出的森林生态系统。

珍稀种-亚热带灌丛-丹霞梧桐（左）

典型种-南亚热带雨林-笔管榕（右）

又如铅锌矿尾矿库修复，采用原位基质改良和直接植被的方法实施生态修复工程。基于尾矿库的覆土区和尾砂区表现为强酸性、高酸化潜力及存在大量游离酸性离子的特征，对表层与深层基质实施全过程酸化控制，引入与培育有益微生物，切断产酸途径，持续改良土壤。利用“生态浮床”技术，选择黑麦草、高羊茅、斑茅等作为核心植物，形成稳定的自行繁衍的植物群落，改良富含重金属和强酸性水的尾砂，将库区淤泥滩面和水面建成生态湿地公园，使尾矿库融入丹霞山风景名胜区。

修复中的尾矿库

4.2  推动与丹霞山生态保护相协调的社区建设

（1）确定社区建设原则及分类

规划确定生态保护、底线落实、适度发展的丹霞山社区建设原则，延续总体规划将保护培育分级与社区控制相结合的思路，在特级保护区及一级保护区中不设置社区；在二级和三级保护区中将人口规模小、区位偏远交通不便、存在环境影响的自然村确定为缩小型居民点，将人口规模适中、具有一定历史文化等旅游资源及总体规划中的服务点确定为控制型居民点，对计划有重点建设项目及总体规划中的服务中心确定为聚居型居民点；此外，结合地方诉求和村民意愿，确定外迁型居民点。最终，规划确定居民点外迁1个、逐步缩小9个、控制规模54个以及适度发展1个。

居民点调控规划图

（2）严控村庄规模、合理确定村庄新增宅基地

对5个镇、13个行政村的村民进行访谈调研，项目组发现虽然土地利用总体规划的居民点用地规模能满足村民的建设需求，但缺乏详细规划作为建设依据，风景区内存在违规建设宅基地及大量已批未建的情况。

规划积极衔接国家公园对社区建设的发展思路，控制村民的生产生活边界，明确历史分户欠账以及总体规划期限内新增分户需求。规划对分户需求用地进行空间布局的引导，支撑后续乡村规划切实解决村民宅基地问题。

（3）为村民生产生活方式改变提出规划指引

规划制定产业正负面清单，落实本次详细规划保护培育专项的要求，包括生态体验和环境教育、手工艺品生产、农家乐、旅馆、采摘等正面清单，以及狩猎、养殖、纺织等负面清单，全面梳理139个意向项目、重点谋划26个近期可实施重点项目，为村民转变生产活动提供平台，鼓励村民参与生态景观友好的旅游发展项目。

本次规划在对风景区内社区进行分类调控的同时，谋划丹霞山风景名胜区北门及南门旅游小镇。规划建设具有生产活力、环境魅力的入口社区，设置游客服务中心，配套餐饮、休闲娱乐等功能，增强对风景区内村民的吸引力，鼓励其主动外迁至入口社区定居，并提供具有发展前景的就业岗位。此外，入口社区还可以承接风景区内停车场等与风景名胜区保护发展目标不符的功能进行外迁，进一步提高风景区发展质量。

北门旅游小镇规划总平面图

4.3  建立与世界自然遗产要求匹配的游赏系统

（1）确定丹霞山游赏系统框架

项目结合《保护世界文化与自然遗产公约》等文件要求，确定了客体、主体和支撑要素相统一的丹霞山游赏系统。其中客体指代风景名胜资源，分级分类进行保护培育及合理开发；主体指代游客，需要平衡保护和利用的关系，满足多层次、多类别的游赏需求；支撑要素则包括游憩及生活设施，是意境营造与活动体验提升的重要保障。

丹霞山游赏系统构成结构示意

（2）构建区域统筹的游赏系统

以“景城一体”的思路，加强韶关中心城区及周边县城对大部分住宿、娱乐功能的分担，外围环丹地区承载主要旅游项目建设及村庄外迁人口，建设北门和南门“入口社区”，提供住宿、娱乐和景区交通中转功能，吸纳部分景区原住民。

（3）构建生态立体的游赏交通系统

规划以马拉松道、绿道、古驿道、自行车道、旅游步道“多道联合”，对不同功能的快慢交通系统提出具有差异化的断面和配套设施要求，构筑全域生态游赏系统的骨架，提升游客旅行体验，保障村民生产生活。

游览交通规划图

（4）完善服务配套设施

充分考虑风景区内保留居民点中村民的生产生活需求，按照风景名胜区及分景区两个层次，以生态友好、景观协调的理念设计并配套交通、游览、餐饮、住宿、购物、娱乐等旅游服务设施，配套行政、教育、医疗、文体等居民服务设施，明确各项设施的空间布局位置及建设规模。

丹霞山西南门环境效果图

4.4  建立资源保育与人类活动的详细规划管控体系

（1）加强人类活动强度的分级管控

规划从人类活动范围和活动内容两个方面考虑，概括为无人类活动、特定人类活动、少量人类活动及适量人类活动等四个等级，分别对应特级、一级、二级和三级保护区，在空间上将人类活动与风景保护分级相统一，实现生产、生活空间的合理布局和资源可持续利用。

风景保护分级规划图

（2）考虑生态景观资源保育的分类管控

规划研究丹霞山生态和风景资源特征，在文本描述的基础上梳理出可以在空间上进行管控的要素，结合对总体规划资源评价体系的优化，本次规划以永续利用为目标提出科学合理的管控分类，具体包括生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景游览区（细分为一级、二级、三级）、风景恢复区和发展控制区等六类风景保护区。

风景保护分类规划图

（3）关键节点控制

对位于风景区入口、交通节点、重要观景点以及近期具有投资开发意向的项目，规划以概念设计方案的形式拟定平面布局方案及建设指标，对建筑布局和建设控制要点提出控制要求，协调周边自然生态环境，对新建建筑风貌控制、古村落保护等关键内容进行引导。

南门五马归槽（左）和南门半岛广场规划总平面图（右）

（4）以图则对各类要素进行详细管控

将各专项内容中的保护、修复和发展的要求，转译为具有空间属性的内容，通过详细规划图则在空间上进行定位、定界落实，匹配管控要求。风景区详细规划可管控的内容可分为建设要素及非建设要素，其中建设要素类似城镇地区的控制性详细规划，对用地及设施的经济指标和布局进行管控；而非建设要素则包括了景区管理、生态景观修复、游赏等行为，按照专项的分类和项目要求形成空间对应的管控措施。

05.结语

风景名胜区作为我国壮丽风景与深厚文化的集中体现，在1982年设立首批国家级风景名胜区以来，为我国生态风景资源的保育及社会经济发展起到巨大作用。随着国家公园相关的体制机制建立，十大国家公园体制试点的探索，我国国家公园建设进入实质阶段。

2020年7月，国家林草局下发《关于切实加强风景名胜区监督管理工作的通知》（保监字〔2020〕41号），“风景名胜区是我国自然保护地体系建设的重要组成部分，在保护和传承自然遗产、建设生态文明和美丽中国中发挥着重要作用。”同年8月，国家林草局印发《关于加强和规范自然保护地整合优化预案数据上报工作的函》（林保区便函〔2020〕14号），决定整体保留风景名胜区体系、范围和名称，把对风景名胜区资源特征和功能定位的深入体认落实在自然保护地整合优化的行动指南中。

国家林草局的两份文件明确在国家公园为主体的自然保护地体系中的对风景名胜区体系进行保留。风景名胜区体系、自然保护地体系及其与国土空间五级三类规划体系的相互关系、管控内容与方式等，将成为下一阶段的研究重点。

本文在《丹霞山风景名胜区详细规划》基础上整理而成，该项目获2019年度广东省优秀城市规划设计一等奖。感谢项目组王磊、张翔、唐宏涛、何允全、谭国昭、刘立志、招晖、刘恩刚、林伟军等领导和同事对于文章编写的帮助。

来源 | 广东省城乡规划设计研究院

撰稿 | 规划四所 罗毓豪 陈昌勇 谢杰锋 舒凌雁 刘恋