杭州土地出让金何以领跑全国？土地管理改革与开发模式创新是关键

土地出让金是一个比较宽泛的说法，有广义和狭义两种解释。广义的土地出让金是指国有土地使用权出让收入，同时包括收支科目中的“国有土地使用权出让金收入”“国有土地收益基金收入”和“农业土地开发资金收入”，可以称为广义土地出让金。狭义的土地出让金不包括“国有土地收益基金收入”“农业土地开发资金收入”，仅指“国有土地使用权出让金收入”。

《土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。

据监测数据显示，2019年中国土地出让金总金额达15000亿元，其中杭州以1200亿土地出让金收入排名全国第一，与紧随其后的上海一起成为当年土地出让金超千亿元的两大城市。近年来，杭州市土地出让金在全国处于持续领跑的态势，2016年为1672亿元，2017年为2293亿元，2018年为2501亿元，2019年为2711亿元，引起各界广泛关注。

2020年上半年，虽然受新冠疫情影响，但多城市土地市场成交额持续上升，50个大城市土地出让金收入22900亿元，同比上涨17.3%。数据显示，上半年有15个城市土地出让金超过了500亿元。其中，杭州和北上广都突破了千亿元，杭州更是以1814亿元位居榜首。

1.土地供应量不少，但含金量持续走高

杭州市规划和自然资源局发布2020年杭州首期住宅用地《读地手册》。其中，收录了全市168宗拟出让用地涉宅用地（含商住用地），总面积约9983亩。加上目前已完成出让住宅用地2234亩，预计全年出让面积将达到12217亩，超过2019年实际出让面积。杭州市除了钱江新城、望江新城、江河汇等核心区，中低价位住宅用地的供应量依然是主流。钱塘新区、萧山、余杭、富阳、临安等5个区域涉宅用地总计6676亩，占涉宅用地总量近七成。

杭州市规划和自然资源局发布2020年杭州首期住宅用地《读地手册》

杭州市作为新一线城市，发展和潜力巨大，始终是房企争夺的热点，土地供应量的增加是成交量增加的直接原因。上半年一线城市土地供应量确实明显增长，供应规划建面同比2019年增长89%，尤其是疫情稳定之后的二季度，供应量同比增长96%，这是一线城市整体成交量上涨的主要原因。

2.人口持续涌入，拉高涉宅地块成交金额

6月29日，杭州6宗涉宅地块入市交易。此次土拍总起拍价129.18亿元，最终成交价160.43亿元，土地总面积37.61万平方米，建筑总面积93.58万平方米，竞得者包括滨江、融创、绿城联合体、招商等知名房企。随着杭州数字经济快速发展，大量人才流入杭州。杭州不仅有阿里巴巴、网易这些龙头企业带动，而且还有很多创业公司。此外，杭州的政府服务和政策到位，有很强的吸引力。

在人口快速流入的同时，杭州的土地出让金收入也节节升高。根据第一财经记者统计，2015到2018年，杭州人口增量分别是12.6万人、17万人、28万人、33.8万人。2019年，杭州常住人口达到1036万人，正式突破千万大关，增量达55.4万人，增量超过深圳，在全国各大城市领跑。从上半年个月数据对比图可以看出，杭州市上半年地块数量相对较少，总出让金额相对较高。相较之下，单个地块的土地出让金地价高。

3.后疫情背景下，土地市场需求持续放量

进入疫情常态化防控期后，全国土地市场热度开始上升。在各地纷纷推出优质地块的同时，各大开发商也积极拿地。总体来看，2020年上半年，土地市场也出现逐步回暖的趋势。

在上半年各月的成交数据能够看出，2、3月由于疫情的影响，杭州土拍一度停摆，二季度开始步入正轨。尤其是6月，当月成交50宗地块，土地出让金541.3亿元，占上半年总金额的32.2%;其中宅地26宗，土地金494.7亿元。在今年降准降息等政策影响下，房企拿地积极性逐渐提高，多地再次出现高溢价率土地成交，特别是厦门等地再次出现历史最高总价的百亿地块，使得土地市场热度持续提升。

中国指数研究院发布的《2020上半年土地市场》显示，2020年上半年，全国300城市土地出让金总额为23716亿元，同比增长3%。杭州土地出让金突破1800亿元，超过北上广等一线城市，连续三年占据年中榜首。

土地问题既是中国革命时期的最大问题，也是中国建设时期的最大问题。为了解决土地这个最大问题，杭州围绕城市土地“四改联动”和开发模式创新采取了一系列改革举措，取得了显著成效。

1.土地供应集约化：城镇化可持续发展的核心在于做好土地的文章

所谓城市土地“四改联动”，即农地征收制度、土地储备制度、土地招拍挂制度和土地出让金使用制度的改革联动，做到节约用地、集约用地、优地优用，实现经济效益、社会效益、生态效益三大效益的叠加和统一。落实城市土地“四改联动”，关键是在理念上坚持“政府做地、企业做房”理念，坚持“集约用地”、“节约用地”理念，坚持“取之于民、用之于民”的理念，坚持大项目带动土地开发的理念，坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念。

2.土地流通标准化：杭州理念形象地说就是“政府做地、企业做房”

政府是做地主体，培育土地市场，盘活土地存量，节约集约用地，提升土地价值。通过“土地收购—土地储备—土地出让”这三个环节，将“生地”“毛地”变为“熟地”“净地”，然后根据城镇经济社会发展对土地需求或土地出让供应计划，以有计划出让、转让、年租等方式将土地投入市场，以此提高城镇土地资产的附加值和出让效益。通过“四改联动”，杭州城镇土地资产附加值显著提升，真正实现了土地优地优用，土地出让金应收尽收。

3.土地收益普惠化：实现土地出让金取之于民、用之于民

土地出让金使用是杭州城市土地“四改联动”提升居民获得感的关键环节。土地出让金关系着社会财富的二次分配，是改善民生、提高市民生活品质、增强杭州竞争力的杀手锏，普惠化是改革的重要方向。以2009年为例，杭州土地出让金虽然高达1200亿元，但在土地出让金使用范围方面同样有所创新，主要用于以下8个方面：

一是用于全市经济适用房、廉租房、拆迁安置房等保障性住房的建设；二是用于实现公交、出租车、免费单车、水上巴士、地铁“五位一体”大公交体系建设；三是用于打造洁化、绿化、序化、亮化的国内最清洁城市；四是用于背街小巷、庭院改善、危旧房改善、物业管理四大改善工程；五是用于快速路网、主次干道等重大基础设施建设；六是用于社会保障制度建设；七是用于滨江下沙等新建医院、大学城、奥体博览中心等重大社会项目建设；八是用于农民、农村、农业等“三农”开支。

4.土地开发模式化：“TOD”引领城市建设方式转变

现代综合交通体系，是集城市道路、公路、铁路、水路、航空“五位一体”的现代化、综合型、立体化交通系统。进入21世纪，在以传统公共交通（主要是公交汽（电）车站、地铁站、轻轨站等）为导向的TOD模式基础上，开始出现向以机场、港口、高速公路节点、高铁站等高速交通为导向的新型TOD模式（大TOD模式）。诸如高铁组团、空港组团等应运而生，如铁路北京新东站、上海虹桥站、杭州东站就是TOD发展模式的应用。

铁路杭州东站

在高铁时代下，高铁建设坚持“TOD模式”发展理念，一揽子统筹谋划高铁线、高铁站、高铁枢纽、高铁组团、高铁经济、高铁时代等6个方面的问题。同时，认真梳理与周边城市的关系，加快城际铁路和城市轨道交通建设，通过“规划共绘、设施共建、市场共拓、产业共兴、品牌共塑、环境共保、土地共谋、社会共享、机制共创”等路径，以铁路、高速公路、国（省）道为主要轴线，以轴线上的城镇为依托，形成相应的“交通圈”“旅游圈”“经济圈”“生活圈”“文化圈”。通过推动交通基础设施和用地的一体化发展，以交通基础设施的建设带动土地的增值，进而以土地的增值反哺城市的发展，从而确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化。

5.城市开发综合化：从TOD模式拓展到XOD模式

杭州市政府高度重视城市基础设施建设，从TOD模式拓展到XOD模式。通过推动城市发展从TOD（交通导向）模式向包括EOD（教育设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、POD（生态设施导向）在内的XOD模式拓展。

“XOD模式”遵循“以人为本”“效益统一”“多规合一”“优化布局”“绿色发展”等城市规划、建设的理念，通过规划引领，以空间规划为龙头，坚持实现与经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划的“五规合一”，统筹生产、生活、生态三大布局，坚持集约发展，贯彻“精明增长”“紧凑城市”理念，能够切实提高城市发展的宜居性，从而推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

6.依托城市土地综合开发，助推新城开发建设和老城有机更新

只有在坚持“XOD”模式的基础上，广泛运用“XOD+PPP+EPC”模式，依托城市土地对城市基础设施进行一体化开发建设和综合利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，才能通过城市基础设施的投入带动土地的增值，才能有效破解新型城镇化“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”等四大难题。这是确保杭州土地出让金应收尽收、避免国有资产流失的重要法宝。

新城和城市综合体是杭州城市土地综合开发的重要成果。以新城和城市综合体建设为重点，杭州积极推进市域网络化大都市、新城和城市综合体建设。新城开发建设彰显“强、大、优、美、高”的品质要求。“强”，就是竞争力强；“大”，就是规模大；“优”，就是服务优；“美”，就是环境美；“高”，就是品质高。同时，为应对城市化带来的诸多挑战，杭州先后实施了20多项重大工程，推进老城区在城市形态、街道建筑、自然人文景观、城市道路、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新。