“实用性”村庄规划中土地综合整治编制内容思考

土地综合整治的概念起源于16世纪德国在巴伐利亚州开展的将细小地块通过归并整合成具有较大规模田块的实践，如今演变为集土地开发与改良、设施建设、自然生态环境及特色风貌保护修复为一体的综合性土地整治。

我国正式提出土地综合整治相关政策开始于1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，至今经历了“土地整理”、“土地开发整理”、“土地整治”、“土地综合整治”和“全域土地综合整治”5个政策阶段（表1）。其内涵在前期以农用地整理为主，后来逐渐扩展到包括农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、历史文化保护等在内的综合内容。2019年《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》明确提出要整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局。这标志着土地综合整治正式成为一项覆盖国土空间全域、涉及山水林田湖草村全要素的综合性治理措施。

规划要“实用”，必须明确“谁用”和“怎么好用”两个核心问题：

规划的使用者就是规划实施的参与方。村庄规划的实施是一项系统性工程，涉及到农村国土空间保护利用的方方面面，但主要的参与方仍可以归纳为行政管理者（政府部门，主要为自然资源、农业农村、文化保护等相关部门）、投资建设者（主要为金融、设计、建设、施工企事业单位）和土地所有者（村民村集体，土地所有者）。

规划内容契合参与方的工作职能和阅读习惯是好用的关键。确保规划意图有效落地、引导规划参与方真正“按图施工”，就必须使规划内容体系和成果表达符合规划实施参与者的工作内容或日常阅读习惯：

对行政管理者而言，规划内容要对应行政职能条线上的各项政策，使其相关工作开展在规划上“有抓手”，如应明确城乡建设用地增减挂钩、土地复垦、造林绿化、农房建设等等的空间边界。对投资建设者而言，规划内容要契合设计建设的相关技术要求，便于工程项目以此为依据开展研究、设计和施工建设。对土地所有者而言，规划表达要避免“为了通俗而通俗”，而是应该聚焦简明直接地传达“哪里待拆、哪里准建、哪里要种树、哪里要保护”等等一系列空间管控规则，方便村民理解规划意图、参与规划实施。

总而言之，实用性就是做到“政策要承接、技术要衔接、表达要直接”（图1）。

1、承接国家政策

国家政策对村规划中的土地综合整治内容要求主要包括全域土地综合整治、村庄历史文化保护和国土造林绿化等方面，在内容深度上要求落实到具体的地块图斑（表2）。

一是落实全域土地综合整治。《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》和《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》明确，科学合理规划是开展土地综合整治的前提，村庄规划（或乡镇级国土空间总体规划）是全域土地综合整治的法定依据，要将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块并纳入村庄规划，其中整治任务又包含城乡建设用地增减挂钩等相关政策内容。

二是加强村庄历史文化保护。《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》明确要在国土空间规划中统筹划定历史文化保护线，明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求。在村规划中应当将历史文化保护落实到图斑地快，并作为土地综合整治的保护性要素。

三是承接国土造林绿化要求。《关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》提出要在适宜性评价基础上划定造林绿化空间，将造林绿化空间落实到图斑，作为国土空间规划中生态保护修复的重要内容。

2、衔接技术标准

目前，国家和四川省层面关于土地综合整治的技术标准主要包括《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》《四川省全域土地综合整治试点实施方案编制指南》《四川省土地整治项目规划设计导则(2022年版)》等。尽管各技术标准对土地综合整治内容框架的要求略有不同，但就确保村规划中土地综合整治内容的“实用性”而言，仍可将相关内容归纳为农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、其他整治内容等4个类别以及土地整理、土地复垦等13种任务类型及措施（表3）。村规划中的土地综合整治内容应当与规范标准明确的整治任务和措施相衔接，内容深度应达到详细的图斑地块。

3、简明成果表达

村规划中土地综合整治内容的成果表达应把握简明易懂原则，明确具体整治措施的实施范围和布局，将其绘制到详细的地块图斑。如在规划文本中，宜设土地综合整治章节，明确整治任务的布局和指标；在规划图纸中，可将土地综合整治内容与用地布局规划图叠加表达， “一图表达”整治措施和整治效果，使规划使用者真正 “一图读懂”国土空间布局优化的措施和成效。

除符合上述的三点实用性编制要求以外，村规划中土地综合整治的编制内容还应规划对国土空间保护利用的引领作用，突出规划的前瞻性，发挥出“规划蓝图”和“行动计划”的双重功能，从目标、空间和实施措施等方面对土地综合整治的实施进行规划指引。

1、明确整治目标

在村规划编制中，应根据乡镇级国土空间规划分解下达的各项指标及土地综合整治要求，以国土空间布局优化为基础，提出本区域内开展土地综合整治的主要思路和目标任务，明确通过实施土地综合整治能够实现的耕地增量、建设用地减量与结余、造林绿化、高标准农田建设等等指标。

2、落实整治任务

围绕整治目标，按照4种土地综合整治任务类型分别提出规划拟采取的主要措施，将主要措施的空间布局落实到具体地块并明确相关指标，为土地综合整治工程项目的开展提供指引和依据：

①农用地整理。在调查摸清农用地整理潜力和分布（主要包括耕地类型、残次低效林园草地、即可恢复土地、工程可恢复土地、未利用地、污染土地等）的基础上，结合耕地恢复目标、产业发展方向和村民意愿，明确实施高标准农田建设、旱改水、坡改梯、宜机化改造、污染耕地治理、非耕农用地复垦、未利用地开发等等各种农用地整治措施的空间分布和相应指标。

②建设用地整理。在调查摸清建设用地整理潜力和分布（主要包括工矿废弃地、零散宅基地、低效工业用地、其他低效建设用地等）的基础上，结合建设用地减量化目标、产业发展布局和村民意愿，明确实施建设用地拆旧、建新、旧村改造或重建更新等整治措施的空间分布和相应指标。

③生态保护和修复。在调查确定生态环境主要问题（如水体污染、水土流失、生物多样性减少、石漠化、地质灾害高危险等等）的基础上，结合国土绿化需求（如专项规划确定的造林绿化空间）和村落绿化建设等其他需求，明确实施退耕还林、矿山复绿、植被修复、生物通道建设、地灾隐患治理、避险搬迁等各类生态保护修复措施的空间分布和相应指标。

④其他整治内容。根据规划区域的主要特点，确定该地区在历史文化保护与利用、村庄风貌提升或基础设施建设等其他方面的整治重点内容及其空间分布。

3、提出实施建议

结合当地党组织建设、乡村振兴、土地管理、重大项目等相关方面，提出土地综合整治任务在组织管理、资金来源、指标平衡、利益分配、村民动员等方面所需的具体实施措施建议。

JG片区位于成都平原北部，面积20.58平方公里、人口1.5万人，地形平坦、泉眼密集、林盘散布，是一个以烟叶、粮食、蔬菜等种植业为主的农村片区。目前该片区雪茄烟叶现代农业园区建设已进入起步阶段，规模化农业经营模式正在建立，但现代种植业基础设施亟需完善，分散杂乱的国土空间格局也难以适应雪茄烟叶现代农业园区的现代化生产要求（图2）。

JG片区村规划遵循“生产空间连片化、生活空间社区化、生态空间网络化、文态空间产业化”的国土空间整治思路，围绕雪茄烟叶现代农业园区建设，将通过土地综合整治将全域耕地建设为高标准农田、100亩以上集中连片耕地比例上升到90%，引导村民向600人以上的大型农村社区集中居住、配套5分钟步行生活圈公共设施，保护修复以农田为主的生态系统、构建田林渠泉共生的蓝绿网络，挖掘传统川西农村历史文化特色、将风貌较好的林盘打造为城郊农旅休闲目的地。通过土地综合整治实现耕地保有量增加357.91公顷、高标准农田建成1768.78公顷，建设用地减量、结余156.67公顷。

1、以高标准农田建设为重点开展农用地整理。 规划全域建设高标准农田1768.78公顷，通过非耕农用地复垦增加耕地156.45公顷。其中，非耕农用地复垦主要包括：①低效残次林草地45.36公顷，②即可恢复的各类农用地48.60公顷③可工程恢复的各类农用地62.49公顷（图3）。

2、 以 零散建设用地复垦为重点推进建设用地整理。以有序拆院并院为重点，减少农村零星散乱建设用地，打造大型农村居住社区、提升人居环境品质。将形态零散、交通不便、土地使用效率较低以及村民拆旧意愿较强的村庄建设用地确定为拆旧地块241.46公顷，在交通便利、设施完善、产业基础较好以及村民搬迁意愿较强的村庄周边，按照建设大型农村居民点的标准确定建新地块84.79公顷（其中包括已登记确权的农村集体经营性建设用地5.16公顷）和旧村改造地块8.64公顷。按照城乡建设用地增减挂钩政策，共可结余建设用地指标156.67公顷（图4）。

3、以提升农田生态空间连通性为重点实施生态保护修复。 在JG片区主要保护修复以水系和农田为主的生态系统，织补农村林网水网，提升农田生态系统生物多样性，建设绿色生态田园。主要措施包括河流护岸生态化治理10.24公里、泉眼生态化治理10处、湿地治理0.31公顷、林盘绿化96.48公顷和建设农田生态林网（图5）。

4、以保护和利用林盘为重点激发农村文旅活力。 经实地调查，规划将位于鸭子河东岸的林家院子、马家院子、口袋营里等村落确定为具有传统风貌的林盘，并划定传统林盘保护线2处，共22.14公顷。不得将传统林盘保护线内的区域作为增减挂钩项目拆旧区，在编制土地综合整治方案时应根据农旅融合产业发展的需求，按照“修旧如旧、补新以新”的原则明确村落修缮的具体措施。同时，为保障林盘保护和农旅产业发展的实际需求，在传统林盘周边结合农田、溪流、泉水景观布局农村旅游休闲产业用地4.16公顷（图6）。

结合JG片区雪茄烟叶现代农业园区的等重大项目建设，该片区宜在充分尊重村民意愿的前提下，由农业园区经营主体牵头组织开展各项土地综合整治任务，利用建设用地指标流转、集体经营性建设用地入市、农业园区未来经营收入等多种途径保障资金需求。

土地综合整治是优化农村国土空间格局的主要实施途径，但在村规划的编制实践中，相关编制内容却缺乏详细的指引和解读，尤其是使基层工作人员和村民“看得懂、记得住、能操作”的“实用性”内容缺乏讨论和研究。本文探讨了在当前政策和技术规范要求下，村规划中土地综合整治的编制内容重点及成果表达形式，为村规划编制有效衔接土地综合整治政策落地和提高规划“实用性”提供了参考。