耕地用途管制理论和管控逻辑探索
张雁 肖君
耕地用途管制是完善我国耕地保护制度的核心，对保障我国粮食安全意义重大。当前我国耕地保护形势依然十分严峻。本文从粮食安全角度，对耕地用途管制理论、现状和管控逻辑进行探讨，坚持目标导向和问题导向，提出完善和优化耕地用途管控的建议，以期推动耕地资源的保护和最优配置。
一、耕地用途管制理论和现状
守护18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全是严格耕地用途管制的核心目的。耕地“进出平衡”是落实耕地用途管制的重大改革举措，与耕地占补平衡一起，其实质都是国家对耕地实行特殊保护，实现土地资源最优配置和合理利用。通过“两个平衡”确立耕地利用约束机制，严格管控耕地转为非耕地。其内容包括两个方面，一方面是管控耕地转为建设用地，遏制耕地“非农化”；另一方面是管控耕地转为林地、园地等其他类型农用地及农业设施建设用地，防止耕地“非粮化”。
针对耕地转为建设用地方面，主要采取“审批＋动态监管”的管制模式。过去十余年已经通过实行严格的耕地保护责任目标考核制、建设占用耕地审批制、占补平衡落实制度、耕地开垦费缴纳制度、节约集约用地制度、动态监测和土地卫片执法等系列特殊保护措施，为有效保护大部分的优质良田，维护国家粮食安全，抑制非农建设乱占滥用耕地，制约建设用地“摊大饼”式无限扩张的趋势，倒逼转型升级，集约高效用地，稳定农业和农村经济起到了至关重要的作用。
针对耕地转为林地、园地等其他类型农用地及农业设施建设用地方面的管控过去则相对薄弱，种植用途缺乏管控，农业结构调整随意，缺乏激励和保护的内生动力都是耕地净减少的主要原因。以广西为例，第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果显示，10年间广西耕地净减少约1600万亩（减少量占了原耕地总量的近四分之一），其中净减少的耕地中流向林地、种植园用地占耕地净减少量的97%。“三调”以来，广西耕地仍在继续净减少，2020年、2021年共净减少耕地近70万亩，耕地大部分流向林地、园地。
鉴于此，耕地用途管制在进一步完善耕地转为建设用地管制要求的同时，还要侧重从防止耕地转为园地、林地等其他类型农用地以及农业设施建设用地方面进行进一步控制农业结构无序调整，需采取的是以目标为结果导向的“总量+流量控制”的管制模式，遏制新增、恢复耕地，合理有效利用好耕地资源。
二、管控逻辑
1.管什么的问题——地类管控
国土空间的地类属性是实行用途管制的基本依据，也是用途管控的逻辑起点。在统一的地类认定基础上进行管控，解决好“管什么”的问题。科学界定耕地内涵很重要，耕地管控的本质是保护耕地质量和粮食产能，确保耕作层不被破坏。“三调”改变了以往带K地类的弹性认定标准，耕地就是耕地，园地就是园地，林地就是林地，粮田就是粮田。因此，“三调”成果及最新年度变更调查成果中所认定的耕地地类就是当前耕地用途管控的对象。耕地转为建设用地属于资源开发利用，耕地转为林地、园地等其他类型农用地的属于农业结构调整。通过地类管控划清用途边界，明确耕地利用优先序、负面清单以及合法合规进行开发利用、农业结构调整的途径，对于农业结构调整中落实耕地“进出平衡”的，及时将已恢复的耕地纳入日常及年度国土变更调查进行变更，确保总量动态平衡。
2．管多少的问题——指标管控
在“多规合一”的国土空间规划体系下，仍需要传统的指标管控达到自上而下传导刚性约束的目的。2022年中央1号文件明确实行耕地保护党政同责，按照耕地和永久基本农田第一的顺序统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核，一票否决，终身问责。结合2020年度国土变更调查成果，三区三线划定工作和《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》从底线保护和总量控制的角度，确定了各省新一轮耕地保有量、永久基本农田保护面积，解答了“管多少”的问题。耕地转为建设用地受新增建设占用耕地的计划指标管控，耕地转为林地、园地等虽不受计划指标管控，但受底线指标的约束，即不触碰耕地保有量底线和永久基本农田控制线，“以进定出、先进后出”调节资源配置方向，从而实现耕地资源的有效保护和利用。
3.谁来管的问题——分级分部门管控
从纵向来说，中央、省、市、县各级政府分级代为行使土地所有权的职责。用途管控规则、标准、规范、程序等主要集中在中央和省级政府，市县政府负责具体实施和网格化监管。从横向来说，各级各有关部门要在同级政府的统一领导和组织下，各司其职，细化分工解决“谁来管”的问题，共同落实用途管制。自然资源部门会同发改、交通、水利、农业农村、住建等部门管控耕地转为建设用地，项目规划选址选线共同参与，切实减少新增建设占用耕地。农业农村部门会同自然资源、林业、生态环境等部门管控耕地转为园地、林地、农业设施建设用地等，强化耕地种植用途管控，避免无序的农业结构调整造成耕地净减少。通过分级分部门管控，压实各级政府、各有关部门的职责，落实耕地保护齐抓共管的共同责任机制。
4.怎么管的问题——管控引导和激励调节
怎么管的问题须落实到耕地用途管制的具体措施，既算“政治账”，也算“经济账”，政府管控和激励调节两手抓、两手硬。从长效机制建设来看，以目标为结果导向的“总量+流量控制”的管制模式既要从“保住底数、遏制新增”守牢耕地面积，更要消化存量，落实好恢复耕地的种植引导和后续管护，维护农民的合法权益，避免恢复耕地出现“地荒”现象。
（1）总量控制即保住底数，实行党政同责、一票否决、终身追责。广西近期出台的田长制考核暂行办法明确规定市级考核年度实有耕地和永久基本农田面积中的现状耕地未达到上级下达的目标任务的，被考核的一级田长直接认定为不合格，连续两年不合格的应予以问责，并按照干部管理权限依规依纪依法处理。
（2）流量控制即严格落实“以补定占、先补后占、以进定出、先进后出”，全面实行“占补平衡、进出平衡”，既要政府管控，又要激励调节。
一是政府管控。严控耕地转为建设用地，发挥规划源头管控，节约集约用地，盘活存量，加大闲置土地处置力度，引导建设项目尽量不占或少占耕地是关键。对于符合国家要求且确实难以避让的，要落实“一补划、一平衡”——永久基本农田的占用补划到位，耕地占补平衡到位。同时要强化临时用地复垦监管，督促高速公路、铁路修建的制梁场、拌合站、取（弃）土场等临时用地切实落实复垦义务。
严控耕地转为其他农用地和农业设施建设用地，落实耕地种植用途管控，有序引导农业产业合理布局是关键，“非粮化”作物种植尽量引导上山上坡。对于符合国家要求且确实难以避让的，要落实耕地年度“进出平衡”，实现“以进定出、先进后出”。耕地流出“谁引导谁负责、谁占用谁负责”。对行业部门主导现代特色农业发展林果业的就应当由行业部门负责落实，例如，林业部门负责转为林地（不涉及生态退耕）的进出平衡地块落实及实施，农业部门负责转为园地的进出平衡地块落实及实施；老百姓购买了树种、鱼苗种养殖的都应该归口到相关行业主管部门。社会资本、工商企业负责涉及自身投资项目的耕地进出平衡地块落实及实施。老百姓自发的由县级政府统筹落实。
二是激励调节。全国各省基本都已建立了补充耕地指标交易市场，占补平衡全面实行“县域自行平衡为主、市域或省域调剂为辅、国家适度统筹”机制。“进出平衡”可以参照耕地占补平衡指标库，单独设立耕地进出平衡指标库进行激励调节，将即可恢复、工程恢复转换成耕地的，纳入进出平衡指标库落实进出平衡。一方面进出平衡指标在县域范围内统筹落实的允许跨乡镇交易；另一方面年度内实现耕地“进出平衡”后仍有结余的耕地转进指标，可以计入完成耕地恢复的任务，用于补足距离上一轮规划目标的缺口，原本需上交上一级财政的补偿费用可以予以扣减并获得相应的奖补，用于鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳参与的耕地恢复和管护利用。
这样细化农业空间内部用途转化的规则，既能服务于农业产业结构调整、农业高质量发展以及农业供给侧结构性改革，又能防止耕地数量减少以及“非粮化”的倾向，达到限制耕地向园地、林地等其他农用地用途转化的规模与布局，鼓励其他农用地向耕地转化，提升耕地质量的目的。
（3）消化存量，既要政府引导，更要激励调节。
截至目前广西“退桉还耕”已恢复耕地35万亩，已种植甘蔗22万亩，这是政府引导和激励调节相互结合后的成功案例，充分调动了制糖企业参与耕地“进出平衡”的积极性。在政府组织下，制糖企业既出台桉树砍伐、钩根、机耕等补贴政策，减少农民损失，打消“桉退”顾虑；又为土壤改良以及蔗种、肥料、农药、地膜、除草剂购买使用等提供技术资金支持，提高农民种蔗积极性。糖厂通过区分不同树龄、不同退出方式给予500~1000元/亩的补贴，属糖料蔗基地内额外补贴300 元/亩，农户自行清桉种蔗最高补贴可达1550 元/亩；根据农户需要给予蔗种以及农资实物预付，预付款最高可达1500 元/亩。针对因外出务工、劳动力不足等因素导致桉树退出后无人接管的地块，制糖企业及时补位，以托管、土地入股等方式集中流转闲置土地，建立自营生产基地或安排种植主体接手，防止出现撂荒、二次返桉等情况。这样既保证了农民受益，也解决了制糖企业的原料问题，又确保了耕地地类的恢复，稳妥有序消化了存量。
四、建议
综上，落实耕地用途管制，实现耕地不再减少，核心还是“止住新增、消化存量”，即一方面今后不能再出现因耕地大规模流向园地、林地导致耕地净减少的新增现象，需要各市县严格管控耕地种植用途，减少耕地流向其他农用地；另一方面过去已发生的流出部分要通过组织大规模的耕地恢复，有效增加耕地恢复面积。
1.全面推进耕地保护田长制，确保耕地数量不减少
进一步压实地方党委政府责任，全力推行耕地保护田长制建设，构建各级田长+网格员的工作体系，实现耕地保护网格化监管，严格耕地用途管制和田长制工作考核，推动各地全面落实耕地“进出平衡”。建立健全耕地信息公开机制，从中央到地方到老百姓，从自然资源系统到各个部门都达成共识，知道需要用途管制的耕地“有多少”，“在哪里”，“怎么用”，做到不与粮争地，全社会共同监督。
2.强化项目用地履约责任，切实扭转粗放用地观念
市县人民政府要建立多部门的土地节约集约利用协调联动机制，严格执行土地使用标准、建设标准，控制用地规模，在项目用地安排、产业规划布局优先使用存量土地保障新项目落地，切实减少新增建设占用耕地。
3.农业农村部门应加强耕地种植用途管控，切实从源头遏制“非粮化”新增
建议各级农业农村部门自上而下做好农业产业布局引导，采取有效措施，落实耕地种植用途管控要求，引导新发展林果业上山上坡，严禁占用永久基本农田，避免占用耕地，不与粮争地，确实需要占用除永久基本农田以外一般耕地的，要落实耕地“进出平衡”后方可使用；要切实加强耕地种植数字化、网格化和动态化监测监管，及时发现制止耕地“非粮化”情况，切实从源头上减少耕地流向其他农用地。同时实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地轮作及耕地地力管理，严格防止耕地撂荒弃耕。
4.农业农村部门应组织开展耕地恢复，稳妥处置存量
建议农业农村部门会同自然资源部门、林草部门加大力度并持续开展耕地“非粮化”整治，摸清工作底数，制定耕地恢复方案，引导在原耕地上种果、种树的地块合理有序退出并恢复耕地种植。积极主动采取有效措施进行耕地恢复治理，拟定恢复后耕地种植扶持政策，实事求是解决历史原因形成的耕地“非粮化”问题，形成长效机制并加大粮食种植政策激励力度。
5.严肃处置违法违规占用耕地问题
加大违法违规占用耕地处置力度，对违反《土地管理法》《基本农田保护条例》规定，破坏永久基本农田种植条件的责令限期改正或者治理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。加大对农村村民非法占用耕地建住宅的查处力度。针对2021年9月《土地管理法实施条例》实施后，新增的非法占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼等行为，要落实行政管理部门与纪检监察、人民法院、检察院、公安厅等部门联动、贯通、衔接、协同等机制和制度，强化部门职能职责落实，推动高效联动执法，共同打击违法占用耕地的违法犯罪行为。
6.推进耕地保护激励机制建设
各级政府均应加快推进耕地保护激励机制制度建设。一方面要切实提高粮食生产积极性，推进粮食生产适度规模化、集约化、产业化，提高种粮效益，完善农业收购价格和补贴政策，整合涉农资金，精准补贴种粮大户、种粮农民；另一方面要拓宽激励资金来源，丰富激励手段，整合各级涉农资金统筹安排，综合考虑耕地保护任务量等因素，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护激励力度，从而提高基层政府，特别是农村集体经济组织保护耕地的获得感，有效防止耕地“非粮化”。
作者：广西壮族自治区自然资源厅耕地保护监督处 张雁 肖君
来源：《中国土地科学》微信公众号
