2022年9月29日，安徽省自然资源厅 安徽省农业农村厅 安徽省林业局为严格耕地用途管制，规范耕地“进出平衡”管理，根据《自然资源部农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）和《安徽省自然资源厅 安徽省农业农村厅 安徽省林业局关于严格耕地用途管制有关措施的通知》（皖自然资耕〔2022〕2号）要求，制定了《安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制指南（试行）》，印发给各市、县（市、区）自然资源、农业农村、林业主管部门，要求认真贯彻执行。2022年度县（市、区）耕地“进出平衡”总体方案要在2022年10月底前编制完成并经县级政府审批，各市要在11月15日前完成市级复核，并报省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局备案。
安徽省年度耕地“进出平衡”方案编制和实施指南（试行）
为严格耕地用途管制，规范做好耕地“进出平衡”工作，根据《自然资源部 农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）和《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅 安徽省林业局关于严格耕地用途管制有关措施的通知》（皖自然资耕〔2022〕2号）要求，结合我省实际，制定本编制实施指南。
一、实施范围
耕地“进出平衡”包括“耕地转出”和“耕地转进”两个方面。“耕地转出”指一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；“耕地转进”指林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。转出耕地的认定依据是第三次全国国土调查（以下简称“三调”）和最新年度国土变更调查成果，转进的耕地须符合国土调查的耕地认定标准。所有转出转进的耕地均须明确实施位置。
（一）“耕地转出”。严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、水利、交通等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的一般耕地；质量较高、集中连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。
1.可以“耕地转出”的情形
（1）符合林地布局及林地保护利用规划和有关标准，经有关部门批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。
（2）符合农业农村相关规划和用地标准，经有关部门批准实施，新增畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地。
（3）符合农业、林业、水利、交通相关规划和标准，为提升农村生产生活条件，经各级人民政府及有关部门批准实施，新建必要的灌溉排水设施、农村道路、农田防护林等工程。
（4）符合农业结构调整有关要求，农户、家庭农场、农民合作社或农村集体经济组织，将耕地转为园地、水塘等其他农用地。
（5）符合农业农村相关规划，由工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权，将耕地转为园地、林地等其他农用地的农业项目。
（6）符合水利相关规划，占用耕地新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面。
2.不得“耕地转出”的情形
（1）位于城镇开发边界内、拟建重点项目范围内、土地征收成片开发方案实施区域内等近期拟开发建设的耕地，除修建农村道路等必要的农田基础设施外，原则上不得转出。
（2）以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用一般耕地挖田造湖、挖湖造景的。
（3）高标准农田建设和补充耕地、“旱地改造水田”等土地整治项目范围内的新增耕地和新增水田原则上5年内不得转出。
（二）“耕地转进”。各地应根据第二次全国土地调查、“三调”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查评价成果，优先从本行政区域内选择适宜恢复的地块作为耕地转进来源，积极引导在耕地集中连片区内和周边有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局提高耕地质量。
1.选址要求
（1）优先选择土壤条件和水利设施配套较好的、面积较大或与周边现状耕地相邻且整治后可形成集中连片耕地的地块实施耕地恢复，逐步实现细碎化耕地集中归并、连片耕种，以适应现代农业发展需要。地势相对平坦区域尚有恢复潜力的，原则上不得在山坡地上整治恢复耕地。
（2）禁止在自然保护地核心保护区、饮用水水源一级保护区、生态保护红线等重要生态保护区；25度以上陡坡地、土壤严重污染区；已纳入国家级和省级公益林范围及已实施退耕还林工程的；连片林地1亩以上的；已纳入土地征收成片开发范围内的；已办理农用地转用、土地征收审批手续，但实际未使用的；河道、湖区、林区等难以长期稳定利用的等区域新垦造或复垦耕地。
（3）涉及将林地、草地整治恢复为耕地的，要按照林地面积不减少的要求，在县级行政区域内带位置做好林地补充，并征得县级林业主管部门同意，涉及采伐林木的，要依法办理采伐手续；需征求当地林业主管部门意见；涉及将坑塘水面整治恢复为耕地的，需征得县级水利主管部门同意。
2.选址范围
（1）“三调”和最新年度国土变更调查标注为“即可恢复”“工程恢复”的林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地。
（2）上一年度国土变更调查成果中“即可恢复”和“工程恢复”之外的林地、草地、园地、水塘等其他农用地以及农业设施建设用地。
（3）历史违法违规占用耕地的遗留建设用地和历史遗留临时用地。
（4）拟恢复的已批准设施农用地。
（5）闲置的农村道路、农村宅基地、工矿用地等。
（6）其他零星土地。
3.实施主体
（1）第一类实施主体包括在自己承包地上或村集体所有土地范围内自行投资投劳垦造耕地的农户、家庭农场、农民合作社和农村集体经济组织等。
（2）第二类实施主体包括工商企业等社会资本、有关单位、乡镇人民政府以及获得合法土地经营权的经营者等，在征得土地权属单位、承包农户书面同意，取得县级自然资源部门出具的土地权属、地类情况说明后，方可实施垦造耕地项目。
二、工作程序
（一）“耕地转出”调查（每年12月至第二年1月底前）
每年年底和第二年初。县一级自然资源部门应当会同农业农村、林业部门开展调查摸底，掌握下一年度涉及农用地需求，结合本地耕地恢复潜力情况，统筹提出实施耕地“进出平衡”的地块清单、规模、布局、时序和年度内落实耕地“进出平衡”的意见。
各级下达退耕或国土绿化（含绿化带）任务实施耕地转换的，应当明确实施位置或带位置下达退耕造林任务，同时明确转进耕地位置。
“耕地转出”地块涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意。
（二）总体方案审批和备案（每年4月底前）
1.方案编制。县级自然资源、农业农村、林业等部门根据调查掌握的情况，按“以进定出”的原则编制年度耕地“进出平衡”总体方案（编制大纲见附件1），明确“耕地转出”和“耕地转进”的规模、质量、布局、时序和年度实施安排。方案应统筹考虑本年度内农民个人在自有承包地进行农业种植结构调整以及卫片监督问题图斑无法恢复等造成耕地减少的情形，合理核定本县年度耕地“进出平衡”规模，确保转进和转出的耕地数量相等、质量相当，耕地布局有优化。
2.方案审批。总体方案由县级人民政府审批，批准后应将相关成果上报市级自然资源、农业农村和林业主管部门复核，并在耕地“进出平衡”监管系统中上图入库，作为县域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。
3.方案备案
市级自然资源、农业农村和林业主管部门对县级报送的总体方案复核后，出具意见上报省级自然资源、农业农村和林业主管部门备案。
4.方案更新。年度内耕地转进转出地块或项目有变化的，在确保满足本地区年度耕地“进出平衡”的前提下，经县级人民政府批准，每年可对总体方案进行一次调整和重新复核备案。
（三）组织实施（每年12月底前）
1.耕地转出。转出耕地应严格依据批准的总体方案实施，未纳入总体方案的，不能擅自转变耕地用途。经批准将承包耕地转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他地类的，乡镇人民政府应当指导发包方与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。
2.耕地转进。实施主体在总体方案确定的地块上垦造耕地。整治完成后，由实施主体向县级自然资源、农业农村、林业主管部门申请转进耕地验收，其中第一类实施主体和经营者个人实施的，由所在地乡镇人民政府申请。
县域范围内难以平衡的，可向市级人民政府申请在全市范围内统筹落实。
（四）验收备案（次年1月底前）
1.县级初验。县级自然资源、农业农村、林业主管部门按照耕地认定标准及时核定转进耕地数量和质量，运用“国土调查云”拍照留存土地现状影像资料。耕地质量等别可以按照相邻地块比较法确定。
2.市级确认。市级自然资源、农业农村、林业主管部门接到县级申请，联合对转进耕地实地核定验收，出具验收意见，并报省级自然资源、农业农村和林业主管部门备案。
3.上图入库。县级自然资源部门依据市级核定验收意见及时在耕地“进出平衡”监督系统中录入相关信息，并将“进出平衡”地类变化情况纳入年度国土变更调查结果。
（五）监督核查（次年3月底前）
县级人民政府加强对年度耕地“进出平衡”总体方案实施情况的日常监管，对未按总体方案实施的转出转进地块，责令整改并按规定追究相关人员责任。市级相关主管部门利用土地卫片执法、耕地卫片监督、遥感影像监测等多种方式开展耕地动态监测，强化对耕地“进出平衡”全流程监管，发现弄虚作假或“非农化”“非粮化”问题，按职能及时督促整改，禁止借用“进出平衡”名义搞“非农化”建设。
省级相关主管部门利用年度国土变更调查等成果，对各地级市年度耕地“进出平衡”落实情况进行检查。将耕地转进与耕地转出情况相比较，耕地转进面积（包括水田面积）大于或等于耕地转出面积（扣除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没、已办理合法农转用手续等造成的耕地流出），以及转进耕地质量总体上大于或等于转出耕地，即认定为落实年度耕地“进出平衡”；反之，认定为未落实年度耕地“进出平衡”。对未实现年度耕地“进出平衡”的县（市、区），省自然资源厅将冻结所在地补充耕地储备库相应的补充耕地指标，督促地方采取相关措施予以整改补足；完成整改补足后解除冻结；次年6月底前未完成整改补足的，扣除相应的补充耕地指标。
三、职责分工
（一）省级职责。省自然资源厅会同农业农村厅、林业局统筹全省耕地“进出平衡”工作监督、业务指导和备案受理，共同督促各地落实耕地用途管制。利用年度国土变更调查成果，对各地年度耕地“进出平衡”情况开展监督检查，检查结果纳入各地耕地保护责任目标考核内容。
（二）市级职责。市级自然资源、农业农村和林业主管部门负责本行政辖区内县级年度耕地“进出平衡”总体方案实施监管；负责制定符合本地实际的工作流程、技术规范。统筹本辖区内年度耕地“进出平衡”，对未按总体方案实施、擅自改变用途的“耕地转出”地块，责令县级人民政府及时整改，确保耕地数量不减少，质量不降低。负责“耕地转进”全流程监管和市级验收确认，对不符合要求的，督促县级人民政府进行整改。
（三）县级职责。县级人民政府负责组织编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案并实施，负责政策宣传和引导，统筹各部门共同落实耕地用途管制，确保辖区内耕地数量不减少、质量不降低。县级自然资源主管部门负责审核转进转出地块地类现状、国土空间规划等情况，负责转进耕地地类认定和面积核定，耕地“进出平衡”备案监管系统信息报备，及时开展地类年度变更等。县级农业农村主管部门负责审核转进转出地块或项目与农业农村相关规划的符合性和布局合理性，负责转进耕地质量认定和后期管护，指导变更土地承包合同等。县级林业主管部门负责审核转进转出地块或项目与林业相关规划的符合性和布局合理性，转出地块涉及造林绿化落地上图审核等。
四、经费保障
按照“谁转出、谁恢复”的原则，由申请将一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的单位和个人按要求转进耕地。涉及各级政府及有关部门主导实施的，转进耕地的费用应列入项目总投资。县级人民政府要统筹做好农民个人在自己承包地上，符合农业结构调整政策规定，自行调整种植结构、改变耕地地类，所涉及的耕地转进工作。
