基于城市治理理念的中国城市更新演进历程与挑战

一是各部门事权划分不清晰。中央政府和地方政府之间、地方政府各部门之间在治理过程中的关系和事权划分均不清晰。城市更新工作涉及部门较多，在多政策路径下，各部门多头管理，缺乏结构性和系统性协同，导致存量空间利用和公共资源投入缺乏统筹。

二是多主体参与途径不明晰。目前城市更新规划的作用途径仍以物质空间管控为主，对社会问题的作用力度不足，多元主体的参与途径也不清晰，缺乏与基层治理机制的有效衔接。

三是全过程管理机制不完善。我国大部分城市目前主要关注于土地和规划管理，还未构建城市更新全过程管理机制，特别是实施和监管力度不足。

此外，我国目前的城市更新政策更侧重于拆除重建类型， 但 针对“微更新”“微改造”还缺乏健全的行政审批程序和制度构建。

首先，城市更新背后动力机制的研究不充分。城市更新背后的动力机制是不同更新类型采用不同实施方式的重要原因，然而目前我国城市更新较少基于动力机制的维度进行制度构建。

其次，经济增长和公共利益的平衡机制不完善。目前对房地产化路径过度依赖，导致政府、原土地权利人和开发商形成了一个行政权力、物权与资本的“利益增长联盟”。对开发量和经济利益的过度攫取加大了城市更新的改造成本，带来了环境、交通、公共服务等方面的外部负效应，给城市造成了较大负荷，对于城市整体的公共利益缺乏有效保障。

面向城市治理的建议

一是我国目前还需要从国家层面制定城市更新的顶层立法保障和纲领性的规章制度。应建立基本的行动规则，自上而下引导战略方向，并提供支持城市更新高质量发展的法规政策工具。

二是地方层面应构建精细化的城市更新规划与制度体系。该体系包括地方政府规章、地方政策性文件、技术规范和操作指引等。此外，还应形成动态调整机制，城市更新工作在法治基础上实现常态化推进。

一是对城市更新进行统筹管理和引导实施。明晰各部门的权责，设立城市更新专职管理机构或部门，搭建多部门协同平台实现统筹管理；建立明确科学的标准化管理机制。

二是推动多元主体共同参与城市更新。积极构建面向市场和公众的规划和协商机制，结合多方参与模式，进一步制度化构建多方参与的形式、流程、范围、权责等协作机制，使各方在统一透明的机制下进行充分的博弈与协商。

三是构建城市更新全过程管理机制。形成全生命周期管理机制，包括规划机制、实施机制、监管机制和反馈机制等。特别是针对微更新，制定专属的行政审批机制。

一是针对地方政府，保障公共利益，促进城市持续发展。政府应将城市更新作为实现城市发展战略的重要途径,制定城市更新工作计划和规划,对城市更新实施行动进行统筹和引导。政府还应注重保障公共利益,如明确公共利益用地和用房配置要求，鼓励公共责任捆绑，建立实施监管协议制度等。

二是针对社会主体，尊重合法权益，鼓励公众参与。城市更新应尊重与保障权利主体的产权权益，如制定合理的补偿安置办法，提供政策和资金支持，完善权利主体的自主更新路径等。同时，建立沟通协商平台，鼓励社会公众参与，共同改善城市民生环境。

三是针对市场主体，制定激励机制，承担社会责任。制定激励奖励政策，如明确合理的功能调整与容积率奖励转移机制，优化存量用地地价体系，提供税费减免与资金支持等手段，满足市场的合理利润要求，调动市场参与动力。同时对市场主体提出承担公共利益责任和实现城市功能品质提升的要求，引导城市更新推动城市高质量发展。

结语与展望

纵观我国城市更新 70多年的空间治理历程，先后经历了政府主导下一元治理的旧城改造，政企合作下大规模的居住区改造、城中村改造、老旧工业区改造和历史地段商业化改造；再到当下强调以人为核心和高质量发展，多方参与下的老旧小区改造、低效工业用地盘活和历史地区保护活化。

我国的城市更新在不断发展和前进中获得了许多宝贵的经验，为推进新型城镇化、构建新发展格局、提升国家治理体系与治理能力、全面建设社会主义现代化国家发挥了重要作用。

但与此同时，面向以人为核心的高质量发展新时期，我国的城市更新治理也面临着前所未有的困境和挑战，需要从 政策制度、 规划技术和 实施机制等方面创新城市更新的治理机制，从而实现我国城市更新更高层次、更高质量的发展。

王嘉 ，深圳市城市规划设计研究院城市更新规划研究中心主任，高级工程师

白韵溪 ，哈尔滨工业大学（深圳），博士后