关于加强生态保护红线监管的实施意见（试行）
（征求意见稿）
为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》，加强全省生态保护红线监督管理，依据有关法律法规，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行绿水青山就是金山银山理念，根据底线约束、规划引领、部门协同、数字治理的原则，以最严格的生态环境保护制度监管生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、性质不改变，维护全省生态安全，促进经济社会可持续发展。
二、规范有限人为活动准入
生态保护红线按照核心红线区和一般红线区实行差异化管控。其中，核心红线区是指自然保护地核心保护区，原则上禁止人为活动；一般红线区是指自然保护地核心保护区以外的区域，禁止城镇化、工业化建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。符合要求的有限人为活动不属于生态保护红线占用行为。
（一）核心红线区允许的有限人为活动。
1.管护巡护、保护执法等管理活动，经批准的科学研究、资源调查监测、测绘导航和防灾减灾救灾、应急抢险救援、军事国防等活动。
2.已有合法线性基础设施、防洪和供水设施的运行和维护。船舶航行、已有航道的疏浚清淤等活动。
3.已依法设立的铀矿矿业权继续勘查开采活动，可办理矿业权登记(含已设探矿权转为采矿权)；已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更(不含扩大勘查区块范围)、保留、注销；已依法设立的矿泉水、地热采矿权在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的条件下，继续开采活动，到期后有序退出。
4.因病虫害、外来物种入侵、维持主要保护对象生存环境等特殊情况，经批准可以开展必要的生态修复、物种重引入、增殖放流、病害动植物清理等人工干预措施。
（二）一般红线区允许的有限人为活动。
1.核心红线区允许开展的活动及相关必要设施修筑。
2.原住居民和其他合法权益主体在不扩大现有建设用地、用海用岛、耕地、水产养殖规模和强度前提下，允许开展种植、捕捞、养殖（不包括投礁型海洋牧场、围海养殖）等活动，允许修筑住房、供电、供水、供气、通信、广电、交通、水利、码头、污水处理、垃圾储运等生产生活设施。
3.经依法批准的考古调查发掘、古生物化石调查发掘、标本采集和文物保护活动。
4.按规定对林木进行抚育采伐，或以提升森林质量、优化栖息地、建设生物防火隔离带等为目的的树种更新，依法开展的竹林采伐经营。
5.不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教、符合相关规划的配套性服务设施，以及公共卫生、污水处理、垃圾储运，供电、供气、供水、供暖、通讯，广电、标识标志牌、道路（含索道）、生态停车场、简易休憩休息设施，安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等必要的公共设施建设及维护。
6.必须且无法避让，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施、通讯和防洪（潮）、供水设施建设和船舶航行、航道疏浚清淤等活动；已有的合法水利、交通运输等设施运行维护改造、锚地升级改造。包括：公路、铁路、堤坝、桥梁、隧道，电缆，油气、供水、供热设施，航道基础设施以及输变电、通讯基站、广电发射台等点状附属设施。
7.地质调查与矿产资源勘查开采。包括：基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；铀矿勘查开采，可办理矿业权登记；已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更（不含扩大勘查区块范围）、保留、注销，发现可供开采油气资源并探明储量时，经有关主管部门同意并严格控制开采区域范围后，可依法办理采矿权；已依法设立油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立的矿泉水、地热采矿权，在不超过已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立和新立的铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产可办理探矿权登记。
8.依据县级以上国土空间规划及生态保护修复专项规划开展的生态修复。
9.法律法规规定的其他人为活动。
开展上述有限人为活动时禁止新增围填海，涉及利用无居民海岛的，原则上仅允许按照相关规定对海岛自然岸线、表面积、岛体、植被改变较小的轻度利用方式和原生利用方式。
三、强化有限人为活动管控
（一）加强空间规划引导管控。生态保护红线在国土空间总体规划中统筹划定，各级国土空间总体规划是生态保护红线实施用途管制的重要依据。涉及生态保护红线的专项规划、详细规划应进一步细化生态保护红线类型，明确功能定位，评估人为活动对自然生态功能造成的影响，合理布局自然资源要素、规划建设项目，并提出控制和引导要求，制定生态修复措施。
（二）推动绿色生产生活方式。开展符合要求的有限人为活动，应控制活动强度，完善绿色生产和生活政策要求，逐步推动生产生活“绿色化”。原住民种植、养殖应引导发展生态农业，减少农药、饵料的使用，推广健康的农业技术；矿产勘查开采应符合绿色矿山建设，做到矿区环境生态化；线性基础设施修筑应科学选址，尽量采用隧道或桥梁方式，留出动物迁徙通道；机动车辆、高铁、动车、航行船舶等实行合理的限速、限航、低噪音、禁鸣、限排等管理；水生生物保护的水域，禁止过驳作业、合理选择航道养护方式，必要的航道疏浚活动应避开主要经济鱼类和珍稀保护动物活动的重要时期，确保水生生物安全。
（三）妥善处理历史遗留问题。生态保护红线内已存在的不符合要求的人工商品林、矿业权、确权用海（岛）等人为活动，由所在地人民政府按照尊重历史、详细评估、依法依规、逐步退出的原则，结合国土空间总体规划制定退出计划，明确退出时限、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。
（四）完善生态保护补偿机制。按照谁保护、谁受益的原则，建立健全市场化、多元化的生态保护经济补偿制度，加大各级财政支持，将涉及生态保护红线的补偿经费纳入本级政府财政预算，实行补偿资金发放与生态保护责任的落实相挂钩，对生态保护做出贡献的集体和个人给予奖励。
四、严格有限人为活动审批
（一）涉及用地的审批。对于建设项目用地审批和规划许可的（除原住民修筑住房外），在规划选址阶段，项目所在地设区市、县（市）自然资源主管部门应当组织对有限人为活动的必要性、合理性和减缓生态环境影响措施进行科学论证，涉及自然保护地或生物多样性维护类型的，还应论证有限人为活动对生物多样性的影响。跨行政区域项目由共同上级自然资源主管部门组织论证。论证意见经本级人民政府同意后转报省自然资源厅，省自然资源厅将论证意见报请省人民政府，由省人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的意见，并在用地审批和规划许可申报时附具。建设项目用地审批和规划许可的其他程序按照有关法律法规规定办理。
（二）涉及用海用岛的审批。对于建设项目用海用岛审批，在报批前由具有审批权的自然资源部门组织对有限人为活动的必要性、合理性和减缓生态环境影响措施进行科学论证，涉及自然保护地或生物多样性维护类型的，还应论证有限人为活动对生物多样性的影响。论证意见报同级人民政府同意后报省自然资源厅。省自然资源厅将论证意见报请省人民政府，由省人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的意见，并在用海用岛报批时附具。建设项目用海用岛审批的其他程序按照有关法律法规规定办理。
（三）涉及用林的审批。对于建设项目使用林地、林木采伐审批，在规划选址阶段，应当征求具有审批权限的林业主管部门意见，建设项目使用林地、林木采伐的其他程序按照有关法律法规规定办理。
（四）其他有限人为活动管理。生态保护红线内允许开展种植养殖、救灾抢险、保护管理、测绘调查、考古挖掘、旅游宣教等不涉及用地用海用岛审批的其他有限人为活动，应由相关部门按有关规定做好管理。救灾抢险活动结束后，由相关部门评估总结灾情险情对生态保护红线内的生态环境影响。
五、提高数字治理监管水平
（一）实现数字化监管。紧扣全省数字化改革要求，聚焦“一条红线管控重要生态空间”，建设“红线智管”应用场景，并将其纳入省域空间治理数字化平台。通过生态保护红线可视化管理、台账数据库管理、监测预警管理等精准掌握生态保护红线区域范围、保护要求、生态现状，监测和预警生态风险，实现信息共享、项目管理、监测预警等业务功能，为多部门联动监管提供技术支撑和辅助决策支持，提升生态保护红线监管能力的现代化水平和数字生态治理能力。
（二）构建综合监管网络。依托“红线智管”应用场景，构建“省-市-区/县”数据共享、业务联动、协同管理、统一高效的生态保护红线监管体系。充分运用“空天地一体化”等监测手段，在各类地面调查、观测数据，生态、行业背景数据支撑下，实现生态保护红线内人类活动监控、生态系统状况监测、生态风险监测预警等信息的综合和展示，定期开展生态保护红线内生态保护成效评估，掌握生态保护红线动态变化，对重点区域和重大问题及时预警和处置。
六、全面落实监管的共同职责
（一）加强组织领导。各级党委和政府要切实担负起生态保护红线监管的主体责任，在制定相关规划和政策时，充分考虑生态保护红线监管要求。建立健全政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的责任机制，组织有关部门按照职责分工履职尽责，形成监管合力。
（二）强化部门协同。建立生态保护红线监管部门协调机制。自然资源、生态环境及林业等部门负责制定并完善生态保护红线监管的各项细则，协调解决生态保护红线调整及管理中出现的问题，组织开展用途管制、监测评估、监督执法、考核评价等工作。发改部门负责拟定生态保护相关补偿政策、制度，将生态保护红线的保护纳入国民经济与社会发展规划。财政部门负责指导、协调、监督生态补偿资金使用。农业部门负责组织协调生态保护红线内渔业水域、宜农湿地、农用地、水生野生动植物以及农业生物物种资源的监测、保护和监督管理。其他各部门按照各自职责，共同做好生态保护红线监管工作。
（三）严格督察执法。加强生态保护红线内违法违规事件的督察执法，对违法违规用地用海用岛用林行为，依法依规将问题线索移送纪检监察机关或组织（人事）部门；涉嫌构成犯罪的，依法依规移送司法机关。其他行为导致生态保护红线自然资源、生态环境损害的，应当依法承担损害赔偿责任；破坏生态保护红线相关设施的，依法依规予以处罚。
（四）落实责任考核。对各县（市、区）生态保护红线保护成效进行考核，考核内容包括目标任务完成情况、人为活动监管、生态保护修复情况、生态保护成效、违法违规问题处理到位情况等。将考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标考核的重要内容。将生态保护红线监管工作列入各级党政主要领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计的重点事项。对履职不力、监管不严、失职渎职的，依法依纪追究党政领导干部责任。
本意见自印发之日起试行。生态保护红线内的自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区等有相关保护规定，依照相关法律法规执行。试行期间国家另有规定的、法律法规有新规定的，从其规定。
《关于加强生态保护红线监管的实施意见（试行）》起草说明
为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》，我厅起草了《关于加强生态保护红线监管的实施意见（试行）》（以下简称《意见》），拟报省政府印发施行。
一、制定依据
（一）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》
（二）《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》
（三）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》
（四）《自然资源部国家林业和草原局关于生态保护红线自然保护地内矿业权差别化管理的通知》（自然资函〔2020〕861号）；
（五）《自然资源部国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）；
（六）《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅印发<关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见>的通知》
（七）《浙江省林业局关于印发<浙江省自然保护地整合优化工作方案>的通知》
（八）《浙江省林业局关于印发<浙江省自然保护地建设项目准入负面清单（试行）>》的通知》
（九）《风景名胜区条例》《浙江省风景名胜区条例》等法规规章；
二、制定《意见》的必要性
（一）加强生态保护红线管理的需要。生态保护红线是生态保护的核心载体。制定施行《意见》，坚持“底线”思维，强化“底线”约束，有利于加强生态保护红线内的资源保护，也为规范生态保护红线准入，严格管控生态保护红线内允许开展的对生态功能不造成破坏的有限人为活动提供了具体标准。
（二）实施国土空间用途管制的需要。国土空间规划的落地和国土空间的现代治理，其核心和基础是通过国土空间用途管制的实施来完成。《意见》的制定明确了我省生态保护红线的用途管制要求，为实施国土空间规划用途管制提供了依据。
（三）探索自然保护和资源利用新模式的需要。生态保护红线是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要载体。制定施行《意见》，科学引导生态保护红线内发展生态产业化和产业生态化的生态经济模式，探索拓展“两山”转化通道，有利于不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。
三、起草过程
《意见》自2020年3月启动编制，已分两次征求厅内各处室意见，并与生态环境和林业部门进行了充分衔接，回收相关意见56条并修改落实。此外，不断与国家下发的《关于征求<生态保护红线管理办法（试行）>（征求意见稿）意见的函》（自然资空间规划函〔2020〕234号）、《自然资源部国土空间规划局关于再次征求＜生态保护红线管理办法＞（征求意见稿）意见的函》（自然资空间规划函〔2021〕32号）、《自然资源部办公厅关于征求<关于严格生态保护红线管理的通知（征求意见稿）>意见的函》（自然资办函〔2021〕2455号）、《自然资源部办公厅关于再次征求<关于严格生态保护红线管理的通知（试行）>（征求意见稿）意见的函》（自然资电发〔2022〕9号）等有关文件对接，本次公示的《建议》已落实相关修改要求。
四、主要内容
（一）陆海统筹，明确有限人为活动准入要求
陆海生态保护红线统筹考虑，分析总结生态红线内两类区域（自然保护地核心保护区和核心保护区以外的区域）的国土开发利用活动对生态功能的影响因素、影响机理、影响范围、影响程度等，识别具体问题，结合管理目标，提出生态保护红线内开发建设活动管制规则。鼓励红线内允许的有限人为活动其规模、运行方式、分布等采取强度控制，将其对生态环境影响降至最低。充分考虑实际情况，对生态保护红线中不符合管控要求的人为活动，明确退出要求，制定退出计划，逐步有序退出。
（二）规划引领，严格生态保护红线审批流程
一是强调规划在红线管控中的作用，各级国土空间总体规划是生态保护红线实施用途管制的重要依据，相关专项规划、详细规划应提出对有限人为活动的控制措施，加强生态保护。二是涉及生态保护红线的用地用岛用海项目，在国家要求的基础上提出具有浙江特色的审批流程，通过严格论证内容，明确论证结果。
（三）数字治理，构建生态保护红线综合监管网络。
紧扣全省数字化改革要求，依托省域空间治理数字化平台，建设“红线智管”应用场景，构建红线综合监管网络，实现生态保护红线内人类活动监控、生态系统状况监测、生态风险监测预警等信息的综合和展示，提升生态保护红线监管能力的现代化水平和数字生态治理能力。
（四）分工协作，落实生态保护红线监管的共同职责
明确各级政府和各部门在生态保护红线监管工作中的职责分工，建立健全政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的责任机制，完善生态保护红线督察执法、考核评估、责任追究制度。
五、其他需要说明的问题
目前国家层面的文件即将出台，我省根据实际情况，拟出台实施意见。在国家文件的基础上增加我省特色监管和审批程序。待国家文件出台后，按国家要求修改完善后出台。
