都市圈规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是落实区域协调发展战略，优化国土空间开发结构的重要举措。本文以珠三角城市群为例，通过大数据分析方法，从人口、产业、用地的角度对广佛肇、深莞惠、珠中江都市圈的发育特征进行了分析，结果显示都市圈人口集聚加快并呈现圈层分布，跨城通勤人口流动活跃；同时新的区域产业分工促进功能专业化，核心城市辐射促进服务业集聚；功能格局重构促进发展质量和效益逐步提高。因此，在国土空间规划中，需要以人为中心，在区域层面实现高品质公共服务的共建共享；凸显“龙头城市”作用，促进区域产业分工与功能格局优化；通过高效交通廊道支撑圈层式发展格局；考虑不同发展阶段的都市圈差异化空间拓展模式并制定对应发展策略。
关键词：都市圈；人口集聚；区域分工；功能重构；空间响应
01 政策背景
2019年年末全国常住人口城镇化率为60.60%。随着城镇化率的不断提升，培育和发展现代化都市圈是推进新型城镇化建设的重要途径，有助于增强城市群中心城市的辐射力和带动作用，进而推动区域高质量协调发展。我国正面临着持续推进城镇化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈是一个必然选项。通过都市圈的发展，实现核心城市和腹地的结构调整和再平衡，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质。本文以珠三角城市群为例，通过分析人口、产业、用地空间演变特征，为实现跨域空间协同治理，将其纳入国土空间规划体系提供支撑。
02 都市圈形成历程
2.1 都市圈格局的产生
珠三角地区受水系和交通廊道影响，广佛肇逐步形成围绕广佛中心城区的圈层式格局；东岸深莞惠依托区域交通廊道，形成一体化发展格局；珠海、中山、江门三市被水系分隔为若干个发展组团，并逐步形成由道路交通廊道缝合的网络化组团发展格局。同时由于历史上沿水系、交通线路分布和发育，形成同根同源的文化脉络。以历史为纽带，各都市圈内民风民俗相近，商贸往来、文化交流历来密切。2.1.2 区域与城市的共识与谋划
针对改革开放后分散发展面临的瓶颈，广东省1991年编制了《珠江三角洲城镇体系规划（1991—2010）》，提出以城市为核心，整合邻近城镇，形成10个城镇群空间布局方案。为进一步优化区域发展格局，1994年编制的《珠三角经济区城市群规划》和2003年编制的《珠三角城镇群协调发展规划》相继提出探索构建以“三大都市区”为核心的“多中心”的区域空间结构。2008年《珠三角改革发展规划纲要》编制出台，并在延续“都市区”格局的基础上首次提出“三大都市圈”的多中心空间结构。至此，三大都市圈的发展成为珠三角城市群经济社会和行政管治上的重点。2.2 三大都市圈发展特征
2.2.1 广佛肇都市圈：历史积淀深厚，文化圈、生活圈、产业圈发育程度高
广佛肇是珠三角最早兴建城市和人口集聚的地区，已形成紧密联系的一体化发展格局。在文化方面，广佛同为广府文化的核心区域。在生活方面，三市之间人员频繁往来。在产业发展方面，广佛肇在三大都市圈中差异化分工最为明显，企业沿交通线路和跨界地区一体化布局，基本形成产业链上下游衔接的发展格局。2.2.2 深莞惠都市圈：同城化程度高，城市差异化分工明确
深圳发挥辐射引领都市圈发展的职能。在产业门类上，深圳聚焦金融、科技服务等现代服务业和高端制造业职能，东莞、惠州则在电子信息、机械制造等领域形成具有特色和竞争力的产业体系。在深圳交通条件改善、土地成本上升等背景下，深莞惠之间的要素流动进一步强化。如华为、大疆等成长于深圳的企业陆续将部门甚至总部从深圳迁往东莞、惠州。在生活层面，城市之间的房价梯度催生了大规模的跨城居住、就业现象。各市政府也对城市地铁衔接等事项展开密切对接。2.2.3 珠中江都市圈：发育程度较低，节点型发展模式
位于珠江西岸的珠海、中山、江门三市具有相似的区位和用地条件，培育形成了以电器机械和器材制造业为主导，内部差异化分工较为明显的产业结构。根据对各市二位数产业相似系数的分析，珠海、中山两市的产业相似系数达0.93。由于龙头城市经济体量和自身用地条件的约束，珠中江都市圈在人口规模、经济规模、综合实力等方面与广佛肇、深莞惠存在差距，产业主要依托园区或专业镇发展，呈现小集聚、大分散的特征。在交通方面，跨界地区交通网络规划建设缺乏有效协调，都市圈内交通较为不畅。
图1：2018年珠三角公路布局和制造业企业核密度示意图
03 人口集聚加快并呈现圈层分布，跨城流动活跃
3.1 人口集聚时空特征
3.1.1 区域人口重心向都市圈集聚
依据统计年鉴数据，近十年珠三角、东翼、西翼和山区的人口数量分别增长16.74%、5.52%、4.69%和5.25%。珠三角地区人口增长最快，人口增量占全省人口净增总量的59.10%。从空间分布来看，人口集聚呈现出圈层式结构，主要集聚于珠三角核心区。从都市圈内部来看，人口主要集聚于都市圈内核心城市的城区，如广佛肇都市圈人口主要集聚于广州主城区和佛山主城区，并呈现连接成片的趋势；深圳市人口密度高值区主要为福田区和南山区；东莞市人口密度高值区主要为虎门镇和长安镇。图2：珠三角人口密度分布图
3.1.2 三大都市圈内部人口向跨界地区集聚
近十年人口增长速度总体上呈现加快状态，最高增长率从初期阶段的42.95%达到加速阶段的50.10%。从增长率空间分布来看，人口高增长率集中分布于城市中心区。从三大都市圈内部来看，广佛肇都市圈内广州市的大部分地区人口增长迅速，为三大都市圈的最高值，外围佛山市高明区的人口增长率与初期阶段形成鲜明反差，由最初的高增长转向负增长。深莞惠都市圈内增速最高的在深圳城区以及惠州市区。珠中江都市圈依然缓慢增长，沿海地区增长相对较快。3.2人口流动时空特征
3.2.1 人口流动活力增强、净流入活跃区范围扩大
依据各地市2008年-2018年统计年鉴，三大都市圈各区县流入人口大于流出人口，2018年三大都市圈内各市净流入总人口约为60万人，净流出总人口约20万人。三大都市圈对比来看，广佛肇人口流动量最大。都市圈内部，不同发展阶段城市出现差异化人口流动特征。以广佛肇都市圈为例，广州和佛山以迁入为主，肇庆则以迁出为主。从时间序列来看，广州对外人口吸引能力不断增强，且呈现加速状态，人口集聚趋势加强；佛山市人口流动较为平稳，对外人口吸引能力有所下降；肇庆人口流动放缓，人口迁入迁出都呈现下降趋势。图3：2018年珠三角常住人口镇街跨市流动图（来源于百度大数据）
3.2.2 人口跨城流动出现圈层特征
广佛肇都市圈内形成“核心-边缘”圈层式流动特征。通过百度大数据分析，广佛肇都市圈2018年7月居住人口共3367.64万，其中跨城通勤人口规模共计74.41万人。从每两城市之间通勤模式来看，在佛山居住的跨城通勤人口中，有80.74%去往广州就业、有13.22%去往肇庆就业、有6.03%去往清远就业，广佛之间跨城人口规模最大。从空间分布来看，广佛呈现强跨城通勤趋势，形成都市圈核心强对流圈，主要以居住在佛山，就业在广州这种通勤形式为主。从广佛跨城通勤空间分布来看，在佛山居住广州工作的通勤中，跨城居住区主要聚集在广佛交界线附近镇街，且靠近广州市中心城区。在广州居住佛山工作的通勤中，跨城居住区无明显聚集。可见，广州工作佛山居住主要是为了解决广州中心市区住房刚需和改需，随着广佛交通网络化和同城化的实现，二者间的城际交流和要素流动将进一步加强，双向通勤和对住房的需求将进一步扩大。图4：广佛间通勤跨城居住分布
04 区域产业分工促进功能专业化核心城市辐射促进服务业集聚
4.1 广佛肇都市圈：产业分工清晰，高端服务共享的发展格局
4.1.1 产业发展水平层级化
横向对比珠三角三大都市圈，广佛肇产业发展层级化最明显。基于2018年GDP对比，广州市GDP位居全国前四，龙头地位突出；佛山市制造业发展具备竞争力，但对比广州仍有量级差异；肇庆的产业实力对比广佛两市有明显差距，GDP位于珠三角末位。基于企业布局核密度分析，相比深莞惠和珠中江都市圈，广佛肇的企业集聚程度呈现明显的梯度差异。4.1.2 产业空间格局差异化
制造业往园区、专业镇集中。基于广佛肇制造业企业布局核密度演变分析，制造业企业主要集中于广佛两市。广州的黄埔、花都、增城等多个园区的制造业企业核密度增长迅猛，佛山制造业也呈现出往顺德、南海、三水等园区及专业镇集聚的特点，肇庆制造业发展主要集中于中心城区、四会城区及高新区。服务业层级明显，向中心城区集中。对广佛肇高端服务业企业数量变化进行统计，广州高端服务业企业数量年均增长13.7%，而佛山和肇庆仅分别增长7.0%和4.3%，高端服务业向广州集聚的特征越发明显。结合信息技术企业及金融业企业核密度演变特征，广州企业空间增长尤为明显，主要集聚于中心城区，而佛山、肇庆的热力变化较小。广佛肇都市圈呈现出三市共享广州市高端服务的空间特征。
图5：2008-2018年制造业企业核密度演变
图6：2008-2018年信息传输、软件和信息技术服务业企业核密度演变
图7：2008-2018年金融业企业核密度演变
4.1.3 产业空间关系多元化
广佛产业横向分工比较清晰。广佛两市优势产业重合度较低，广州的优势产业主要体现在汽车、电子产品和石油化工制造三大支柱产业，佛山的优势产业主要体现在家电、食品、纺织等传统工业；两市工业内部前后向关联性强，广州的钢铁、石化等基础产业为佛山的家电、机械装备制造、塑料制品等轻型工业提供原材料；而佛山则通过对原材料的加工，向广州输送中间产品及提供最终消费品。肇庆以承接广佛产业转移为主导。肇庆市借助区位毗邻广佛的特点，依托肇庆高新区、广佛肇经济合作区等平台积极承接广佛的产业外溢。2013-2018年，肇庆累计承接产业项目412个，企业大部分来自广州、佛山。其中肇庆高新区目前引进的50多家企业中，有40%来自佛山。总体来看，广佛肇都市圈产业发展层级显著、分工较明晰、高端服务集聚共享。广州形成“服务中心+大型园区”的结构，生产性服务业在中心城区集中，先进制造业向园区集中；佛山形成“专业镇+园区”的结构，传统制造业形成众多专业镇集群，先进制造业也向园区集中；肇庆以“园区+村镇”结构为主，制造业主要向高新区等优势区位集中，外围村镇以传统工业为主。4.2 深莞惠都市圈：基于深度融合的协作型产业发展格局
4.2.1 深圳强大的区域辐射能力凸显，产业要素沿发展廊道集聚
根据2008-2018年所有企业核密度分析，深莞惠都市圈的整体产业发展在延续依托制度界面、交通设施形成的中心-外围格局的基础上，呈现趋于均衡的网络化格局。2008年，都市圈产业要素一方面集聚于深港、深莞、深惠交界地区及各市中心城区等制度高地，另一方面沿广深高速等交通廊道呈放射状布局。2018年，以轨道为引领的区域交通体系升级，都市圈内部交通可达性与通勤效率显著提升，深莞惠三市已初步形成由轨道交通廊道串联各中心、节点的网络化格局。其中，东莞松山湖、潼湖智慧区等区域轨道交通网络上的重要节点成为都市圈产业要素集聚高地。
图8：2008年深莞惠都市圈企业核密度
图9：2018年深莞惠都市圈企业核密度
4.2.2 服务+产业配套的城市产业分工明确，莞惠两城向高端高新产业领域补强
根据各产业门类企业数量统计，深莞惠三市产业结构各自调整，逐步形成深圳高端服务+东莞制造+惠州生活服务的产业体系。其中，2008-2012年，深圳制造业企业增长率仅为23.4%，一般服务业和高端服务业增长率则分别达92.9%和119.3%，金融、商务服务产业增幅显著。同时，东莞一般服务业和高端服务业各产业类别较为均衡地增长，形成以制造业为主导，服务业配套逐步完善的产业体系。惠州虽然企业数量与深圳、广州存在差距，但制造业和服务业企业增长幅度较为显著。4.2.3 跨界地区重点平台和大型企业成为引领产业创新要素集聚的龙头
根据高新技术企业和专利空间分布，深莞惠三市创新格局延续了改革开放以来的发展脉络。其中深圳逐步形成覆盖全市的创新要素分布格局，东莞在村镇工业化的基础上形成较为均质的创新发展格局，惠州的创新要素主要位于中心城区。同时，东莞松山湖、惠州环大亚湾石化区等紧邻深圳的跨界地区重点平台以及华为、比亚迪、华大基因等龙头企业周边地区已经成为区域创新网络中的重要支点。
图10：2008年、2018年深莞惠都市圈专利核密度分析
图11：2018年珠三角城镇群高新技术企业核密度分析图
总体来说，深莞惠都市圈产业发展格局呈现深圳辐射带动效应显著，内部产业结构和产业分工显著调整的演变趋势。都市圈产业空间布局从典型的“马路经济”向“轨道上的深莞惠”转型。跨界地区重点平台及龙头企业成为支撑区域产业网络融合发展的重要节点。4.3 珠中江都市圈：立足特色分工的集合型产业发展格局
4.3.1 产业空间呈现团块式集聚特征，整体格局仍较为松散
从10年企业分布情况来看，珠中江都市圈产业空间扩张程度相对较低，三市主城区尤其是珠海、中山产业集聚进一步强化，但量级上仍未形成区域主导核心。依托各市城区、工业镇以及产业园，产业要素分布呈现较为明显的团块式集聚特征。产业要素分布从“主城+散点”，逐步发展为“城区+园区+工业镇”的空间格局，但整体结构仍较为分散。根据各类型企业分布核密度分析，服务业与制造业企业均有较大增长，制造业表现更为突出。租赁商务、房地产、技术服务及教育文体服务在三市主城区集聚趋势明显，中山小榄、古镇、坦洲等工业镇及中山火炬高新区、江门高新区等工业园成为制造业企业集聚的主要空间载体。
图12：2008年、2018年珠中江都市圈企业布局核密度
图13：2008年、2018年珠中江都市圈制造业企业核密度
4.3.2 跨界地区以制造业为主的产业空间集聚趋势显现
珠中江都市圈产业布局也呈现出在跨界地区集聚的趋势，但相较于广佛、深莞惠跨界地区还处于较为初始的阶段。中山与江门、广州交界地区，由于地缘接近、交通便捷，形成了以制造业企业集聚为主的产业空间集聚。但目前跨界地区的产业集聚很大程度上基于小榄、古镇、坦洲等边界地区工业镇自身的扩张，都市圈层面城市间通勤、居住、服务共享等互动尚不深入。4.3.3 逐步形成特色分工、服务共享的集合型产业功能格局
珠中江都市圈总体产业结构仍以第二产业为主导，根据三地存续企业分析结果，珠海以租赁商务、科学技术、金融为主导企业类型，中山与江门则主要以制造业企业为主导类型，珠海逐步向区域服务中心转变。珠中江都市圈作为珠三角重要的制造业基地，长期以来面临产业同质化造成内部竞争消耗的矛盾。据分行业工业产值贡献度对比分析显示，三地工业主导行业类型结构在10年间逐步调整转变。从结果来看，三市共同优势产业仍较为集中，但逐步形成了基于本地特质的产业分工，制造业集群结构进一步优化。与此同时，珠中江三市针对地区集中的优势产业开展共性技术与服务平台搭建，逐步形成基于特色分工、服务共享，以制造业及其产业服务为主导的集合型产业功能格局。总体来说，珠中江都市圈产业发展格局呈现从同质竞争分散型，逐步向特色分工、服务共享集合型演变的趋势。制造业仍是产业集聚的主要类型，产业空间布局呈现较为明显的团块式集聚特征，跨界地区产业空间集聚趋势初显，城市间互动尚显不足。05 用地产出质量和效益逐步提高，功能布局重构
5.1 经济增长的收敛机制促进都市圈发展质量和效益逐步提高
内部发展的非均质性是都市圈形成的重要特征，从整个发展过程来看，内部城镇之间差距逐步放大或逐步缩小是一个连续变化的动态过程。从珠三角来看，随着都市圈集聚效应的凸显，以核心城市中心城区为中心，发育程度高的都市圈建设用地已连绵一体。通过从2009年第二次土地调查数据到2017年土地变更调查数据的分析，广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈的用地紧凑指数均呈现较大幅度的提升，通过组团扩散和网络扩展的方式来实现，其中广佛肇都市圈从0.16提高到0.21，深莞惠从0.13提高到0.21，珠中江从0.07提高到0.12。用地紧凑度的提高为各类要素的集聚提供了支撑，促进了都市圈内部社会经济发展的质量的提高。各个城市形成每亿元GDP所消耗的建设用地大幅减少，其中广佛肇都市圈最为明显，过去十年，GDP增长了53111亿元，现状建设用地面积增加了10894平方公里。
图14：2009-2017年珠三角建设用地变化图
图15：珠三角各县区2017年相对于2009年
GDP增幅、现状建设用地增幅
5.2 功能重构促进都市圈内部形成区域性多中心城镇格局
都市圈是由强大的中心城市及其周围临近城镇与地域共同组成的高度联系的一体化区域。因在都市圈形成过程中有核心城市对周边城镇推动作用形成的“扩散效应”和“虹吸效应”的影响，同时受道路交通、轨道交通等基础设施的引导，都市圈内部各个功能组团之间会不断整合和重构。对《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》和《珠江三角洲全域空间规划（2016-2020）》研究发现，整个珠三角城镇群内部各个城市从以地级市范围内的单中心结构，逐步向都市圈内部形成区域性多中心城镇格局演变。具体来看，在广佛肇都市圈内部，在传统的天河-越秀和禅城-桂城连片中心的基础上，都市圈外部的黄埔、增城、花都-空港、番禺、南沙、狮山、顺德等多个组团已经强势崛起，而肇庆也在往东发展，结合肇庆新区、四会、肇庆高新区等多个组团，融入广佛核心圈；在深莞惠都市圈，在传统的穗莞深港发展廊道的基础上，依托深圳强劲的产业辐射带动能力，前海、龙岗-坪山、光明、滨海湾新区、松山湖、常平、环大亚湾、仲恺-潼湖、博罗等外围组团也快速崛起；在珠中江都市圈，因其发育程度较低，中心城区外围组团相对较弱，但结合粤港澳大湾区的建设，横琴新区、翠亨新区、广海湾等一批重大功能平台也在谋划和发展中。
图16：网络化的区域中心城镇格局
5.3 临界地区和内湾区成为新增建设的重点
都市圈内部的建设用地空间增长存在非均衡性特征，并且受都市圈的发育程度和核心城市空间结构特征影响。从近年来看，由于内部建成区面积较大，可拓展空间较小，都市圈核心城市中心城区建设用地增长开始放缓；而受都市圈内部发展合力的影响，城市之间的行政边界阻力减少，城市发展边界趋向模糊，跨界地区成为新增建设用地增长的重点地区，如广州和佛山交界金沙洲、平洲、陈村等地区，深圳和东莞交界的塘厦、虎门、沙井等地区，深圳和惠州交界的坪山、惠阳、大亚湾等。其中，广佛肇都市圈跨界地区用地以居住、商业等生活服务功能为主，深莞惠都市圈跨界地区受深圳产业外溢的影响，以产业和生活服务功能为主。另一方面，内湾区成为各个城市参与粤港澳大湾区建设、培育高端功能的重要载体，南沙、前海、滨海湾新区、翠亨新区、横琴新区等一批内湾的重大发展平台成为未来新增建设用地布局的重点。
图17：珠三角城市总体规划新增（2017年未建）建设用地分布
06 国土空间规划响应重点
6.1 以人为中心，结合人口区域流动实现跨区公共服务设施共建共享
都市圈内市民在就业、居住上的高度融合，要求城市客运交通要以公共交通为主导，城市间公共服务的建设和运营要走共建共享的路子。都市圈各圈层的紧密联系，使得重大设施建设能够突破区划界限，打通关键环节，实现重大公共服务设施对接共享，打造公共服务网络。拓宽公共服务领域信息技术应用，推动跨城公共服务设施建设。 6.2 凸显“龙头城市”作用，促进区域产业高效分工与功能格局优化
为优化都市圈空间功能组织，围绕龙头城市构建“多中心、网络化”的空间格局，都市圈规划要梳理都市圈内部各级城镇的发展现状及潜力，构建开放式的等级体系与功能分工；培育都市圈副中心及各类专项中心，疏解都市圈中心压力，承接中心功能外溢，优化产业功能布局；结合重大交通廊道的拓展延伸，谋划特色小镇及美丽乡村布局建设。为实现都市圈高质量发展，防止空间无序蔓延，都市圈规划应研究生态空间历史演变及空间格局现状，综合评估现有生态廊道使用效益，研究不同圈层的生态空间的功能、类型、规模、等级及分布，如核心圈层高强度开发地区与外围圈层低强度开发地区将形成不同形态的生态空间类型。6.3 “各有侧重”进行圈层式综合交通组织，进一步提高土地开发效益
都市圈规划应重点保障都市圈内部的有机高效连接，优化交通组织串联。结合不同圈层的主导功能特点以及交通使用需求，按圈层结构规划交通廊道及交通设施布局。核心圈层主要以地铁、有轨电车等城市轨道交通及城市内部道路网为基础，实现圈层内部的高效便捷交通联系；近域及郊区圈层主要由放射状的地铁外延线、轨道环线以及高快速路网构成；外围圈层主要是强化城际轨道线网及高速公路网布局建设，实现快速连接。6.4 因地制宜，探索应对不同发展阶段的差异化空间拓展模式
都市圈规划要依据不同发展阶段制定差异化空间拓展模式。起步增长阶段的都市圈要重点解决资源要素过度向中心区集聚产生“摊大饼”式扩张问题，可严格划定城市建成区和开发区域，并在近郊地带积极培育卫星城；高速增长阶段的都市圈要重点解决区域经济发展不平衡问题，可采取“内部限制”和“外部开发”并行的规划思路，一方面强化中心区的中枢功能，另一方面重点推进卫星城的功能综合化；稳定增长阶段的都市圈要解决中心区过度承载功能问题，规划重点在于有选择性疏解中枢功能，在外围打造相对独立的核心都市，并强化大运量区域交通连接。
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声明：本文为2020年度中国城市规划年会收录论文，经中国城市规划学会同意和作者授权，特转载分享，以供交流。
来源 | 广东省城乡规划设计研究院 微信公众号 | 南粤规划
撰稿 | 规划三所 汤燕良 周祥胜 李成悦 李粼粼
