国土空间规划体系重构语境下“双评价”研究进展与趋势

经过近40年的快速发展，我国取得了举世瞩目的城乡建设成就，但也面临着生态失衡、资源环境承载力趋近极限、经济下行压力持续增大等问题，传统的依靠土地扩张和要素投入来推动发展的模式已难以为继。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出将空间规划体系构建纳入生态文明体制改革方案中，2018年国务院机构改革将城乡规划管理职能划入自然资源部，均是“绿水青山就是金山银山”治理理念的反映。而《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》) 的正式发布，标志着新时代国土空间规划基础制度的初步建立和各层次国土空间规划的全面展开。

2018年4月，“长江经济带发展座谈会会议”首次提出“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。2019年3月，两会( 即“中华人民共和国全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”) 提到“以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为推进城镇化不可逾越的红线”。《意见》则明确国土空间规划需要“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。因此，作为优化国土空间格局的基本依据和编制国土空间规划的前提条件，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”) 的重要性日益凸显。

本文通过系统梳理“双评价”的研究进展、共性问题和发展趋势，旨在科学指导区域国土空间开发与空间布局优化，为生态文明理念下的国土空间规划体系重构提供借鉴。

1.国外研究进展

美国学者福格特的《生存之路》首次对“承载能力”的概念进行界定，明确其是“用来衡量自然资源能够满足经济发展的最大容量”；米林顿认为资源承载能力是土地生产力所能供养的最大人口数或对于人口的限制程度；奥德姆对资源环境承载能力进行了精确的定量化研究；梅多斯尝试用系统动力学模型探索经济发展引发的生态和环境方面的问题，提出了“零增长”的研究模式；斯莱塞依据人口和资源之间的相互能量关系建立系统动力学模型，计算环境承载能力的结果，为区域规划提供参考；巴克利和林德博格等人认为承载能力的评价无法进行定量化的研究，具有一定的模糊性，承载能力本质上是动态的，但作为表征社会发展和自然资源的耦合关系，又是不可回避的一个重要问题。

2.国内研究进展

我国资源环境承载能力评价工作晚于其他国家，直至20世纪90年代才相继展开。1991年，《福建湄洲湾开发区环境研究报告》首次提出“环境承载力是在一定时期的某种状态，一个地区环境承受的人类活动的最大阈值”。由于我国存在尖锐的人地矛盾问题，土地资源承载能力是开展最早的研究领域。2000年以后，随着我国资源、环境、人口与社会经济发展矛盾的日益加剧，承载能力被赋予更深刻的含义与使命。在指标体系方面，秦城、王红旗等人通过梳理资源、环境、社会和经济的最大制约因素从而建立指标体系；宋艳春以鄱阳湖为例，选取水、生物、土地、矿产等生态资源和地质、大气环境进行了资源环境承载能力解析；王振波综合考虑水域、坡度、湿地、灾害和覆盖度等因子进行城市生态适宜性评价。在评价方法方面，大多利用熵值法、层次分析法、生态足迹法、状态空间法等模型和方法进行现状评价及未来预测，研究领域主要集中在资源规模、环境影响和社会经济发展等方面。自2008年汶川灾后重建以来，资源环境承载能力评价多次被提及，对土地利用、空间管制和空间规划的总体布局发挥了基础性作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。在此背景下，国家发展改革委联合工业和信息化部等13个部门，研究出台了《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》，为资源环境承载能力评价制定了统一的指标体系，并进行定量分析，评价得到各区域资源环境承载能力超载情况与预警等级，以便对区域环境进行有针对性的改善与治理。其总体技术路线是以县级行政区为评价单元，选取土地资源、水资源、环境和生态等14个指标进行全覆盖基础评价，针对主体功能区的城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，选取有针对性的要素指标开展专项评价，依据“短板效应”确定超载类型、划分预警等级，全面反映国土空间资源环境承载能力状况，分析超载成因，提出对策、措施与建议。

表1所示的评价体系综合考虑了资源、环境、生态和灾害等对资源环境承载能力的影响，并针对主体功能区中的不同功能区进行有针对性的评价，以更好地反映区域差异，为各个区域的资源环境承载能力提供指标体系参考。该评价体系被应用于主体功能区规划、国土空间规划、城镇体系规划等重大空间布局规划，以及市县“三规合一”及省级空间规划试点规划。然而，对于具有复杂发展状态的区域，该评价体系未能将工业化、城市化和资源、环境、生态、灾害等多种自然属性承载能力进行综合考虑，未能根据城市化重点地区、农业主产区和生态功能区等不同功能类型确定差异化的指标体系，缺乏对承载能力弹性的充分论证，未能将受发展方式及技术进步影响的资源消耗和环境污染两个指标纳入其中。

国外对“国土空间开发适宜性”这一概念的表述较为罕见，一般使用“土地利用适宜性”(Land-use Suitability)来表述。虽然目前国外还未提出相应的概念，但已有研究普遍认为国土空间开发适宜性评价应当统筹考虑自然资源、生态环境、资源利用程度、经济效益和开发需求，评估区域工业化、城镇化发展的适宜性和潜力。

国内的“国土空间开发适宜性”概念来源于“土地适宜性”，土地适宜性普遍被认为是“在一定范围内一定条件下，土地某种用途的适宜程度”。早期对于国土开发适宜性的研究以农业适宜性评价为主，强调土地的气候、水文、土壤等属性与种植对象生长需求的匹配。在2018年汶川灾后重建资源环境承载能力评价中，樊杰通过重建适宜性评价模型，指出适宜人口集聚并形成一定规模城镇并允许全面发展各类产业的区域为适宜重建区。陶岸君在评价地域功能时，综合考虑了地域功能适宜性，其中地域功能适宜性评价分为生态功能适宜性、初级生产功能适宜性和发展功能适宜性评价3个部分。唐常春等人以长江流域为研究对象，指出国土空间开发适宜性是指一定地域范围的国土空间承载工业化和城镇化的适宜程度。

在实践层面，近年来佛山、重庆等选取地形地势、可利用土地资源、水域面积占比、林地面积占比、生态保护区面积占比、耕地面积占比、耕地质量、生态敏感性、水源涵养能力、自然灾害、人口聚集、经济发展水平、交通优势度、区位优势和公共服务设施可达性15 个指标，综合考虑各单项指标对国土空间的适宜性影响和整体适宜性程度，将国土空间适宜性评价划分为最适宜、较适宜、较不适宜和最不适宜4个等级。

三、“双评价”实践中存在的问题

资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价是一脉相承的，虽然已经取得了丰硕的研究成果，但也面临着以下共性问题。

《资源环境承载能力监测预警技术方法( 试行)》侧重资源环境承载能力监测和预警，指向于超载与否，更多的是和主体功能区配套政策、国土空间政策体系相关联，因此指标设置方面体现了人口、经济、社会发展等要素对资源环境的影响作用。其虽然体现了人—地关系，但在实践需求驱动下，往往重视评价的“工具”价值，将评价结果后置，甚至是在做出规划方案后，用评价结果进行反向印证，对资源的保护、开发、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足。

科学构建评价指标体系和选择符合当地特征的指标是“双评价”发挥作用的关键。目前对“双评价”的内涵、理论基础缺乏深入探讨，也未能深入研究适宜性的系统结构、发生机制及不同影响因素的作用机理，缺乏综合和系统性评价思路；评价中没有遵循“适度开发、生态优先”的评价原则，指标体系设计缺乏坚实的理论依据；对适宜性的内涵解读不同，指标选择及部分指标适宜性分级标准的设定多由数据可得性和数据特征来决定，缺乏严格的理论假设与演绎，主观随意性较强。此外，在选用评价方法时缺乏适用性的分析，针对性不强，不能突出区域特点。例如，在对全国山地城市进行研究时，未能构建评价指标和设置权重，从而导致评价结论往往难以客观真实地反映山地这一特殊区域的生态状况、可承受开发强度和力度等。在实践中，常常存在对关键指标理解不同而导致评价结果迥异的问题，从而导致对区域资源环境状况和国土空间开发适宜性分析存在分歧，直接影响后续的方案形成、政策配套的构建等。

既有研究大多基于生态安全、粮食安全、社会经济效率、人类安全等其中的一种或两种来进行评价。在生态文明和可持续发展理念主导下的国土空间规划，需要综合审视社会经济、生态品质等多个维度，而既有研究对此重视不够，因此需进一步探索如何整合不同框架以实现多维度、全景式评价。

2018年自然资源部组织开展了“双评价”技术方法研究，2019年1月形成了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》( 征求意见稿)( 以下简称《技术指南》)。《技术指南》的总体技术路线是选取土地资源、水资源、海洋资源、环境、生态和灾害6 类要素共39项指标，针对生态保护、农业生产、城镇建设三大功能指向和评价尺度，构建差异化的评价指标体系，确定三大功能指向的资源环境承载能力评价结果，以此为基础开展国土空间开发适宜性评价，确定三大功能下国土空间开发适宜程度( 表2)。

为确保“双评价”技术方法科学、权威、好用、适用，发挥对国土空间规划的基础支撑作用，自然资源部在全国、区域(省级)、市县不同层面的试评价工作进行实践验证，旨在进一步优化技术方法，为出台《技术指南》提供支撑。经过近半年的研究和实践，自然资源部、各试点地区自然资源管理部门、相关专家已形成一定共识。

“双评价”是认识区域资源环境禀赋特点、揭示影响区域资源环境承载的短板与影响要素，确定生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下区域资源环境承载能力等级和国土空间开发适宜程度的重要手段，是开展空间规划的基础和划定“三区三线”的主要技术依据。“双评价”技术规程从以往的各部门专业评价到由国家发展改革委等13部委发布的并联交错式评价，进一步演变为当前的串联递进的关系。“双评价”方法历经了从单要素向多要素系统综合评价转变，从单一功能向全域要素功能转变的阶段，承载力的内涵也从“在可预见的时期内，利用本地资源及其他自然资源和智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续供养的人口数量”调整为“一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平”。

“双评价”是从资源环境角度认识国土空间开发保护利用特征的一种方式，实质是以承载能力的理念指导国土空间的保护和开发，侧重描述资源环境本底，尽量少使用开发利用现状数据(如已划定的永久基本农田或生态保护红线等)，避免过多考虑经济社会与规划决策紧密关联的指标(如人口、经济等)，其成果仅是一个相对等级的划分，而不是一个绝对强制性的成果，不直接形成规划方案。

从技术逻辑上看，资源环境承载能力评价更多是基于资源环境承载角度，是硬的约束；国土空间开发适宜性评价则是基于资源环境开发利用的角度，是软的指引。从评价结论看，资源环境承载能力评价重点在于刻画区域资源环境的本底条件；国土空间开发适宜性评价则发现国土空间开发保护过程中存在的突出问题及可能产生的资源环境风险，支撑“三线”的划定及空间格局的优化。

“三线”划定结果要与“双评价”结果相协调。在生态保护方面，“双评价”中的生态保护极重要区，原则上应是今后生态保护红线划定的空间基础，但仍需要结合地方实际最终划定生态保护红线。在农业生产方面，可以通过农业生产适宜区对现行永久基本农田进行评估和优化，在农业生产潜力地区寻找可能进行补充永久基本农田的潜力空间。在城镇建设方面，城镇建设不适宜区是新增城镇建设用地应避免的区域，可结合城镇建设潜力地区为城镇开发边界划定或优化提供支撑，再根据城镇开发边界技术指南确定城镇开发边界的具体方案。“双评价”结论的应用在符合上述原则和逻辑的基础上，还需要结合发展战略、人口经济、社会文化等因素进行更深入的分析，结合当地实际，最终形成国土空间规划相关方案。

“双评价”的落脚点是以资源环境承载能力来倒逼空间利用方式转型，推动绿色生产生活方式，不能因为评价出生态本底较好而继续走粗放发展的老路子，而应探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。《技术指南》中的“双评价”指标体系仍然以规模型、总量型指标为主，笔者认为其应聚焦高质量发展，建立质量型、结构型、效率型的指标体系，注重与资源利用上线、环境保护底线的衔接关系。

五、研究展望

由于《技术指南》的适用范围是国家层面刚性管控的内容，各地方应主动思考、积极作为，如重庆结合高密度山地城市的特色进行改进和优化，以解决保护和发展方面的困境。因此，有必要进一步分析基于地域特色的“双评价”的概念内涵、指标体系、划定方法和传导机制等关键问题，通过强化研究、固化流程、优化方法，体现资源环境对空间布局的约束作用，为进一步提高《技术指南》在山地城市的适用性，在生态文明理念下优化国土空间开发和保护格局，乃至为全国山地城市建立评价系统提供技术基础。在此背景下，“双评价”应着重从以下3个方面开展研究。

（一）构建完整理论框架和研究体系

加深对“双评价”概念和内涵的探讨，充分挖掘其在国土空间规划体系语境下的理论依据，对人地关系、生态经济学、可持续发展、景观生态理论、空间经济学理论等在适宜性研究中的价值进行探索。从市域、都市圈、区县、镇等不同空间尺度下的国土空间总体规划实践需求出发，构建一个涵盖多尺度、多维度的研究体系。随着技术的发展，国土空间规划语境下的“双评价”应紧紧围绕《技术指南》，在叠加分析阈值设置的传统方法的基础上创新技术方法，充分利用大数据进行多维分析。

未来应重视资源环境承载力与国土开发适宜性的时间动态和空间相互作用。随着不同空间尺度之间关联研究和不同区域之间的资源环境相互作用不断加强，需加强流域尺度与城市尺度的融合研究，提高评价的科学性。同时，生态环境处于持续变化中，人类的生产生活又具有很强烈的动态性，因此技术、组织管理及时空耦合下的适应性综合研究将成为未来研究方向之一。

国土空间规划应切实转变和创新编制理念及方法，全面梳理环境容量、资源禀赋、生态条件、开发条件等“底数”，坚守生态保护红线、永久基本农田的刚性管控，按照资源环境承载能力状况、国土空间开发适宜性状况及开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需求，明确评估和优化“三区三线”的技术方法，将环境影响评价作为优化空间布局的重要技术方法，体现资源环境对空间布局的约束作用，增强空间规划的合理性和协调性。

《生态保护红线划定指南》《资源环境承载能力监测预警技术方法》《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》等规范分别由不同部门依据各自事权制定，会重复涉及某些指标体系，存在普适性有余但地区适宜性不足等共性问题。因此，一方面，应紧紧围绕我国多山地、区域差异显著等特征，因地制宜地构建指标体系和权重设定，为统筹国土空间开发和保护格局提供依据；另一方面，应结合国土空间规划体系构建“双评价”的刚性传导机制，明确市域、都市圈、区县、镇等不同空间尺度下“双评价”的刚性管控内容。