导 读
为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。
“老城市新活力”是习近平总书记2018年10月视察广东期间对广州提出的时代课题，高度概括了广州的城市特点和发展使命，为广州推进国家中心城市建设全面上新水平，着力建设国际大都市指明了方向。
广州高度重视存量发展，以城市更新九项重点工作（三旧、三园、三乱整治）为战略抓手，探索空间价值再认识与价值空间再创造，作为转变发展模式，深化土地供给侧结构性改革，实现“老城市新活力”的重要支撑。
广州是国家中心城市和综合性门户城市，粤港澳大湾区区域发展核心引擎，国际商贸中心、综合交通枢纽、科技教育文化中心。市域面积7434.4平方公里，2019年GDP 2.36万亿人民币，常住人口1531万人。
作为“千年商都”，长期的对外商贸和交流，塑造了广州开放多元、务实包容的城市性格，也形成了广州多元拼贴的独特城市空间特征。目前，广州城市发展已经进入存量优化为主的发展阶段，传统批发市场、城中村、村级工业园等承载了城市过去几十年快速发展的空间，难以适应当前高质量发展和高品质生活的要求，空间效率与品质亟需提升。因此，如何科学识别与评估存量中的低效率、低品质空间，兼顾秩序与活力，进行精准治理，是广州实现“老城市新活力”必须回答的核心命题之一。
本文主要介绍了广州国土空间规划中存量发展评估的相关工作。在“三调”、“四标四实”、基础信息平台等工作的基础上，全面摸查人-地-房-企-设施家底，识别出“三旧”（旧城、旧厂、旧村）、“三园”（村级工业园、低效物流园、传统批发市场）、“三乱”（乱搭建、乱排放、散乱污）等存量空间，进行差异化评估，并提出提升产业功能、延续空间低成本、保障多元人群发展等规划建议。本文以城中村、批发市场、村级工业园为重点进行介绍。
图2 存量空间评估与提升思路
一 家底摸查，汇聚全市人-地-房-企-设施数据
（一）夯实用地底图，“三调”标准三提高，结果三校核
（二）开展“四标四实”工作，摸清人-房-企-设施家底
图3 “四标四实”部分调查成果
（三）时空云平台汇聚空间数据，图图叠合
图4 智慧广州时空云平台
二 城中村：多元尊重，综合提升
城中村在过去城市快速发展的40年中发挥了独特的作用，极大降低了城市的运行成本，在一定程度上起到了城市住房供应“减震器”的作用。广州目前城中村承载了约500万居住人口。因此，评估工作重点强调了城中村的多元价值，不以简单的“整治”、“拆除重建”为主要手段，而是强调匹配空间和人群特征的差异化治理。
（一）精确摸清空间，进行人-房-栋-地综合评判
根据三调、四标四实等调查资料，综合空天地一体测绘，对各类数据进行整合建模。以全国知名淘宝村、广州最大的城中村大源村为例。调查摸清占地面积、户籍人口、实际服务人口、现状总建筑面积、栋均面积、人均公园绿地面积、道路网密度等。并通过遥感监测水质，反演识别河涌水质污染程度及分布情况。
图6 遥感监测，反演识别水体污染情况
图7 大源村模型
在人落房、房落栋的基础上，谨慎治理、拆留并举，保持低成本空间优势，同时通过互联网实时API数据，建立时空圈模型测算评价生活圈的设施需求。全村计划盘活存量土地420公顷，新增公共空间152公顷，新增民生设施287处。
图8 以人为本实现大源村精准治理
（二）精准识别人群特征及需求
对于城中村居住的多元人群，广州结合多源数据整合，摸查特征，评估需求。例如对于广州的非洲裔社区治理，广州基于出入境、公安统计资料，以及四标四实、手机信令等多方数据校正，识别2019年广州非洲裔常住人口约1.1-1.5万人，约占广州外国常住人口的14%，并且日常活动范围主要集中在广州小北、三元里、棠下以及佛山黄岐等地区。
图9 2019年非洲裔分布热力图
图10 广州小北宝汉直街
进一步，根据非洲裔人口从事国际贸易的特征，精准调查其社会活动、服务需求，识别纯就业空间、纯居住空间、职住一体空间以及专门化的服务设施，为兼顾本地人与非洲族裔需求，实现多元包容治理，打下了良好的基础。
图11 小北、三元里地区非洲族裔分布
三 批发市场：包容发展，分区治理
改革开放以来，广州专业批发市场经历了马路市场、专业街、垂直综合市场的发展历程，是“千年商都”的重要载体。目前广州共有700家专业批发市场，对广州商贸业发展具有重要意义，但对城市交通、环境等也带来了一定的负面影响。因此，如何继续发挥商贸传统，保持低成本优势，实现提质升级，是批发市场的治理关键。
图12 广州市批发市场演变
图13 广州批发市场现状分布
（一）重点评估市场与“流”、“业”、“城”的三组关系
广州对批发市场的评估重点关注三组关系，第一是“市”与“城”，即评估市场与城市功能形成的关联情况如何；第二是“市”与“流”，即评估市场与人流、物流、交通流之间的协调组织关系；第三是“市”与“业”，即评估市场如何发展，才能更好的容纳新业态。
广州基于空间布局、占地情况、人流分布、货车轨迹、批发市场效益等数据，综合分析了全市批发市场用地—建筑—业态—人流物流—交通的关联影响。
图14货拉拉货车日流动
图15批发市场用地效益
根据摸查与评估，目前广州700家专业批发市场年交易额达到1万亿元，提供约100万就业岗位。其中500家在老城区，并且由于租金便宜，批发市场生产、交易集中，且以现货方式为主，对城市造成了交通拥堵、风貌杂乱等诸多负外部性。
图16 广州老城区批发市场分布及周边交通情况
（二）分区治理，延续价值
在充分认识到批发市场的价值和问题后，广州改变以往关停并转为主的方式，形成了批发市场分区治理的策略：历史城区转型疏解，中心城区优化提升，外围城区集聚发展。规划形成北部枢纽批发市场集聚区、东部枢纽专业批发市场集聚区、南站展贸中心等优先发展集群。
图17 专业批发市场治理转型示意
四 村级工业园：量化评估，分类施策
村级工业园是广州多年城镇化与村镇工业化同步发展的产物，规模较大，对城市经济、就业具有一定的支撑作用，但由于空间品质低下，发展后劲缺乏。村级工业园的评估关键在于整合多源数据，建立绩效评估模型，进行科学的评估和分类提升。
图18 广州村级工业园典型风貌示意
（一）全面摸查，建立评估模型
整合全市集体用地、企业登记、环保等数据，进行落图分类统计，明确目前全市村级工业园共计约2700个，地均产值仅为全市地均工业产值的13%。村级工业主要类型为服装皮革、五金机械、仓储物流等，主要分布于白云区、番禺区。目前存在建筑破旧、产业低端、开发强度偏低、用地规模与产出效益不匹配、环保与消防问题突出、违建较多等问题。
图20 村级工业用地效率量化评估模型
（二）结合现状绩效与空间规划，分类施策
根据评估结果，广州结合国土空间规划的开发边界等因素，确定了保留整治、改造提升、拆除清退的分类整治方案。对于建筑质量较好、产业效益较高的村级工业园，采取保留整治为主的方式；对于相对零散、效益低下、交通相对便利的村级工业园，采用连片整合改造的方式，促进工业园转型升级；对于的位于农业、生态发展空间的村级工业园，逐步引导清退复绿,发展绿色产业。
图21 村级工业园分类治理示意
五 总结与展望
紧紧围绕“老城市新活力”的目标，广州通过存量空间的全面摸查与精细化评估，强调以多样化的策略，保障多元人群需求，实现空间优化。在科学评估的支撑下，广州明确了城市更新九项重点工作（“三旧、三园、三乱整治”），确定了2035年推进约300平方公里的低效存量用地系统更新的目标。
下一步，广州将从多个维度，继续完善符合广州发展特色的评估与治理体系。一是加强评估-规划-实施-监测-维护的闭环工作机制的建设；二是强化对新兴技术的应用，在数据收集和评价方法上充分利用大数据、机器学习、人工智能等前沿技术；三是强调对市民感受的关注，在评价尺度上增加街区、社区尺度，多维度考察市民的体验和满意度。
本文作者：广州市规划和自然资源局、广州市城市规划勘测设计研究院
来源：微信公众号 | 中国国土空间规划
