2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》。这是落实新《土地管理法》的相关规定、进一步深化“放管服”改革的重要举措，主要是为了“切实提高用地审批的质量和效率”。在这里，用地审批自主权主要体现在两方面：一是省级人民政府可以根据实际用地需求和土地开发时序计划，及时完成农用地转为建设用地以及相关事项的审批，不必再按批次上报并等待国务院的统一审核、批复；二是在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，省级人民政府可以依据国土空间规划和土地利用年度计划，自行安排和批准农用地（委托授权的试点省份甚至可以决定永久基本农田）转为建设用地的规模、区位等事项，不必再经由国务院事前审查和批准。总体上看，国务院将用地审批权下放到地方政府，是一次明显的放权举措。
放权不会导致用地的“马太效应”
此次用地审批权下放是否会导致土地向中心城市集聚，形成“马太效应”？这是社会各界都比较关心的话题。笔者认为不会，原因有三个：
首先，要理解此次审批权下放背后保持“不变”的内容：一是国土空间用途管制制度没有变；二是建设用地总量指标（规划指标）、土地利用年度指标（计划指标）和耕地保有量指标三大管制指标没有变；三是从中央到地方自上而下的用地指标分配方式没有变。地方政府因此不存在放权后就可以随意改变用地规划和计划的情况。
其次，用地审批权限下放与土地向中心城市集聚并没有必然联系。土地开发是否集聚，涉及的是建设用地指标分配和土地资源配置的问题，与之关联的是地方发展战略、地方国土空间规划与土地利用年度计划、城市土地市场供应策略等的影响。
最后，根据“权责一致”的原则，对省级人民政府来说，用地审批权下放后更要承担好省内区域协调发展的责任，兼顾用地效率和区域公平。
放权释放出的政策“红利”
用地审批权下放可以简化审批流程、缩短审批周期、节约审批成本，是提高省级人民政府（尤其是经济相对发达省份）土地利用管理行政效率的重大利好举措，能够让新增建设用地项目落地的速度跟上经济社会发展的快节奏。此外，通过用地审批权下放，还可以形成各地省级行政审批制度改革的撬动效应，在审批流程再造的过程中提升招商引资的优势，吸引更多高新产业项目落户。
放权对解决土地供需矛盾的作用有限
国家对每个省的建设用地指标仍然实行总量控制，此次放权并不会改变这个事实，因此也不会明显缓解一些省份土地供需矛盾。但省级人民政府拥有自主审批权后，可以自行决定用地时序，优先保障优质项目落地，从而将有限的指标用在“刀刃”上，提高一定时期内土地的利用效率。而且，此次试点改革可以解决用地审批程序繁琐、审批周期偏长、行政成本偏高导致的新增建设用地供应不及时的问题。从长远来看，缓解部分省份土地供需矛盾还应从“开源”和“节流”两方面下功夫。
省级政府面临的管理挑战
用地审批权限下放带来的农用地转用程序上的“便利”，可能会造成个别省级人民政府短期内加快推进农地非农化的进程。这对省级人民政府增强定力、自觉依法依规用地、严把用地审批关口，提出了更高要求。省级人民政府面临的具体风险包括：地方政府为了招商引资的需要，可能随意占用永久基本农田或调整布局；为发展当地经济，地方政府可能会放松对一般农田的转用审批，对高耗能、高污染的项目“睁一只眼闭一只眼”；在“以地谋发展”的驱动下，地方政府可能继续走城市扩张的老路，造成耕地质量下降、耕地过度占用，甚至土地违法行为失控的状况。因此，在用地审批权下放的实施过程中，一定要处理好满足经济社会发展的用地需求与保护耕地、生态环境保护以及统筹城乡发展的关系。
土地要素跟着项目走
建设用地总量调控是一个复杂问题，涉及耕地保护、人地关系、城乡关系等多个方面，不能一蹴而就，也不能一成不变。日前，自然资源部发布《关于2020年土地利用计划管理的通知》，明确提出坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的总体要求，改革2020年土地利用计划管理方式，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据。这意味着未来国家的建设用地资源配置将以利用效率为主，向经济发展较快省份和重要城市群倾斜。未来，在建设用地总量控制的前提下，可进一步强化用地指标在省域内有偿调剂和统筹使用，发挥省内各城市的比较优势，优化建设用地资源在城市间的配置格局。当然，虽然建设用地总量调控政策的调整确实有助于缓解用地供需矛盾，但也要注意到这一矛盾也源于一些省份“人多地少”“发展缺空间”的自然资源禀赋限制。因此，要从根本上解决这些省份的用地难题，仍要致力于盘活存量和内涵挖潜。
此外，这次改革让一些省份原本已下放到市（县、区）的“城市规划圈范围以外的，不涉及占用永久基本农田，不超过《土地管理法》法定规模即占用耕地35公顷以上、其他土地70公顷以上的农用地转建设用地的审批权”，再次上收到省级人民政府，这是否会对基层造成一定的不利影响，社会各界对此都比较关注。实际上，比起以往的放权改革，此次改革涉及的审批事项和范围更广、力度更大。这必定会为市（县、区）的用地管理带来更多的改革红利。当前，省级人民政府都在深入推进“最多跑一次”的“放管服”改革，相信地方政府有条件也有能力高效地完成市（县、区）用地审批，确保建设项目及时落地。
用地审批制度改革对土壤污染防治影响分析
一方面，按照《土地管理法》规定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。另一方面，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。国务院建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据综合评估结果，对试点省份进行动态调整。
《决定》特别强调了审批权监管，要求各地严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。
总体来看，《决定》对相关审批权下放旨在“增效”，通过赋予省级人民政府更多的用地自主权，使其能够因地制宜破解优质项目用地“落地难”和“落地慢”问题，从而提高审批、项目落地和土地利用效率。同时，也有助于推动乡村振兴战略实施，解决一批产业发展项目落地、农村土地资源利用低效浪费等问题。
从优化土地利用视角为各地推动土壤污染防治提供了新途径
《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）提出“实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全”、“实施建设用地准入管理，防范人居环境风险”、“强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染”等重大任务，并明确受污染耕地安全利用、污染地块安全利用等指标要求，严守农产品质量安全和人居环境健康底线。此次《决定》的发布实施，将有助于相关地方从优化辖区范围内土地资源合理利用视角，基于土壤污染风险管控的目标导向，因地制宜探索土壤安全利用模式，成为推动《土十条》目标任务落实的一个重要举措。
简化审批流程，加快农用地安全利用进程。我国部分重有色金属矿区、重污染企业及工业园区周边存在农用地土壤污染问题，农用地安全利用和严格管控的任务较重。目前主要通过实施农艺调控、替代种植、种植结构调整、退耕还林还草等措施，往往需要较长的时间才能实现安全利用目标。但受限于复杂的审批程序，尤其对于采取退耕还林还草措施的严格管控类耕地，需要相关地方按照有关规定向国家报送退耕还林还草需求和计划，经严格审批确定，难以短期内实现安全利用。
《决定》的颁布实施，赋予省级政府更大自主权调整土地利用结构和空间布局，缩短了审批周期，可以对受污染农用地更快地采取安全利用措施。而对于无法有效切断污染源的受污染农用地，按照“因土施策、土尽其用”原则，在总体用地指标计划范围内，通过合理的用地结构优化，既可加快乡村振兴等重大项目落地，又有效降低了由于农用地受到污染产出超标农产品的食品安全风险。
优化空间布局，减少新增土壤污染。《土十条》提出强化空间布局管控，鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。随着各地城镇化进程加快和产业结构调整，对可利用土地资源的需求日益迫切。特别是随着城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁、长江经济带化工污染整治等工作推进，搬迁企业新的选址问题日益突出。在各级国土空间规划、土地供应指标、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具备开发利用价值的受污染严重农用地、工矿污染地块等成为补充建设用地的重要来源。
《决定》的颁布实施，为拓宽可利用土地资源提供了新的选择。通过污染土地再开发利用，既解决企业搬迁选址难问题，又可通过园区建设推动工业企业集聚发展，实现污染统一规范治理，减少新增土壤污染。
提高审批效率，推动建立土壤资源安全利用的多元投入机制。我国土壤污染防治工作起步较晚、基础薄弱，长期以来，农用地安全利用主要由政府兜底，依靠各级政府财政投入。但是，农用地安全利用周期长、投入大，农民积极性不高，给地方政府带来较大的经济压力；同时，由于农业生产效益低、见效慢，且受政策、土地审批权限等限制，难以吸引社会资本进入。
《决定》发布实施后，通过提高土地审批效率和项目落地效率，可改善营商环境，结合美丽乡村建设、乡村振兴等战略实施，引入社会资本参与有机食品基地、乡村生态旅游等依托良好土壤环境的项目落地，从而加快推动农用地安全利用。
虽然用地审批权限下放，但耕地保护仍然是一条不可逾越的红线。《土十条》提出要将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护。《决定》强调，加强对用地审批情况的监督检查。国家虽然下放部分农用地转建设用地审批权，但监督加严，实行最严格的耕地保护制度和坚决守住耕地保护红线的要求没有丝毫放松，生态保护、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线仍然是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。
《土壤污染防治法》提出，建立土壤资源保护和合理利用制度，对开发建设过程中剥离的表土多带带收集和存放，符合条件的优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。在开发利用部分农用地的同时，珍贵的、富含营养的表土要严格保存、合理利用。通过建立系统的事前事中事后监管制度，严格农用地转建设用地审查把关，督促地方政府深入落实耕地占补平衡、质量和数量并重的要求，推动落实最严格耕地保护制度，实现土壤资源可持续利用。
需要关注的几个问题
用地审批过程中需强化国土空间规划的约束管制作用。《决定》提出的审批权下放是在土地利用总体规划的总体规模控制下进行审批。因此，要发挥各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制规定的约束作用，防止滥用用地审批权。加强规划区划和建设项目布局选址论证，根据资源环境承载能力、土地开发适宜性等评价论证结果，合理确定区域功能定位、空间布局和用地结构。督促各地将污染土地再开发利用与各类土地利用规划，以及重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等建设项目有机结合，按照国家有关技术规定严格开展土壤污染状况调查，掌握辖区内土壤污染风险，建立风险清单，为实施有效的土壤污染风险管控与土地再开发利用提供依据。
加快推动农用地分类管理与安全利用。《决定》的颁布实施为各地优化用地布局结构、促进农用地安全利用提供了新的契机。《土十条》要求，以土壤污染状况详查结果为依据，开展耕地土壤和农产品协同监测与评价，在试点基础上有序推进耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单。
目前，各地农用地土壤污染详查基本结束，应依据详查结果，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，严守18亿亩耕地红线，推动落实最严格耕地保护制度。同时，应结合乡村振兴战略实施，大力发展农村生态产业，提高土地利用效率，降低安全利用成本，结合农业产业发展规划，加快区域受污染农用地安全利用，形成规模化、精细化、集约化的农用地安全利用模式。
严把土壤环境质量要求准入关。《土十条》提出，重度污染农用地转为城镇建设用地的，要开展调查评估。《土壤污染防治法》第五十九条规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。虽然很多实践表明，历史上一直作为农业种植使用的土地，其超过建设用地风险管控标准的概率很低，但从保障人体健康和用地环境安全角度出发，仍需按照要求开展土壤污染状况调查评估。为指导规范各地开展相关调查评估和后续工作，应研究制定专门的程序规范和技术规定。
加快建立多元化的市场投入机制。近期印发的《土壤污染防治专项资金管理办法》提出，专项资金安排时统筹考虑相关地区重点领域重点任务完成情况及土壤污染风险管控成效，突出对资金使用绩效和生态环境改善情况较好地区的激励，将设立土壤污染防治基金等改革创新举措，作为资金分配考虑的重要因素之一。因此，应鼓励有条件的地区加快设立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入机制，对通过优化用地结构和布局推进土壤污染防治并符合相关条件的重大项目予以支持，创新土壤污染治理模式。
对已经受到污染的土地，鼓励采用“修复+开发”模式，激发企业、社会组织、村民集体经济组织的内生动力，形成“共建”“共治”“共享”的多方推动、多元化投入机制。社会资本在土壤污染防治中应扮演重要角色，主要是通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，吸引社会投资。在条件成熟地区，探索建立土壤银行，如以建设项目占用农用地剥离的优质表层土壤为对象，建立土壤资源再利用交易市场，通过多样化的市场手段推动土壤污染治理修复及土壤资源再利用。
来源：中国土地 转自：微信公众号 | 国土自然资源空间规划
